Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
Административно-юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
Все названные процессы можно объединить единым названием: административно-процессуальная деятельность . Понятия административная деятельность и административно-процессуальная деятельность соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно-процессуальной.
Во-первых , по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть регламентирована процессуальной формой.
Во-вторых , по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы (административно-процессуальных норм).
Необходимо отметить, что за последние годы принято большое число нормативных актов, содержащих административно-процессуальные нормы. Например, вступили в силу многие ведомственные регламенты, значительно увеличилось число процессуальных норм в новом КоАП РФ по сравнению с процессуальной частью старого КоАП РФ.
Как и судопроизводство, административные процессы различаются главным образом тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику административно-процессуальных форм в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, формы и др.).
Если в рамках единого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах.
По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части – производства. Так, в гражданском процессе существуют особое производство, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.
К сожалению, слово «производство» означает не только особый порядок разрешения специфических дел. Нередко оно употребляется для обозначения стадии (исполнительное производство, кассационное производство и т. д.) процесса, а в ряде случаев употребляется в очень широком смысле (например, судопроизводство – это название четырех судебных процессов).
Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разрешения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила, решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах наложения административных наказаний, но оба вида деятельности нуждаются и в специальных правилах.
Административное производство как часть одного из административных процессов – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.
В административно-правотворческом процессе можно выделить производства:
по принятию актов Правительством РФ;
по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;
по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.
В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют производства по:
комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственную службу);
приватизации государственного имущества;
применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам;
распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т. д.);
выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление автомобилем, квот и т. п.);
по регистрации (транспортных средств, иностранных граждан, граждан России, сделок с недвижимостью и т. д.);
по аттестации качества продукции и услуг и др.;
надзорные и др.
В административно-юрисдикционном процессе обособлены производства:
по жалобам граждан;
по делам об административных правонарушениях;
дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и других субъектов к дисциплинарной и материальной ответственности);
по применению мер предупреждения административного пресечения (принудительного лечения, задержания граждан, задержания транспортных средств, личного досмотра и др.).
Степень процессуализации различных производств не одинакова. В одних случаях производства имеют достаточно развитую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответствующая властная деятельность урегулирована процессуальными нормами разного качества, урегулирована неполно. Иными словами, некоторые производства только складываются, а их процессуальная форма еще несовершенна.
Каждое производство связано с определенными институтами административного права. А соответствующие процессуальные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий институт административного права и являются его частью.
15.3 Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы
Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционную «прописку».
Прежде всего следует разобраться, что представляет собой административно-процессуальное право. Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права [52] . Есть также мнение, что это подотрасль административного права.
И с первым, и со вторым мнением согласиться трудно. В настоящее время административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности публичной администрации и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока неупорядоченная, несистематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права.
Разнообразие административных процедур – правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и других – чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации, системы общих административно-процессуальных норм будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль только административно-процессуального законодательства принесет практике больше вреда, нежели пользы, ибо разрушит такие сложившиеся целостные институты, как, например, обращения граждан, разрешительная система, административная ответственность на две части – материальную и процессуальную.
Сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.
Следует признать, что систематизация соответствующих норм возможна, но только в рамках отдельных административных процессов или только отдельных административных производств. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие отдельно административное правотворчество и оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации.
Что касается охранительной и юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).
То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов – первая особенность административно-процессуального права. И она обусловлена его второй особенностью – вторичностью процессуальных норм , так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право – это обеспечивающая подсистема отрасли.
Его третья особенность связана с разнообразием источников . Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации и других источниках.
