Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
Решение – это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные предметы, действия и отношения, т. е. исполнение решения. Государственная администрация занимается выполнением этой задачи на данной стадии цикла.
Таким образом, на первой стадии административного процесса собираются данные о реальном мире, о том, что уже есть. При принятии решений создается информация о возможном, необходимом, о том, чего еще нет. Исполнение принятых решений – завершающая фаза цикла, на которой идеальное становится материальным, и в процессе совместной целенаправленной деятельности люди изменяют окружающий мир. В ходе исполнения проверяется и качество решений. Если на первой и особенно на второй стадиях цикла осуществляется в основном внутриаппаратная работа и информация выступает как предмет труда, то на третьей преобладает внешняя административная деятельность, и информация становится инструментом воздействия. Собственно управленческое воздействие на объект имеет место на третьей стадии в процессе активного взаимодействия субъектов власти с подвластными.
Исполнение – очень трудное и кропотливое дело, именно здесь в полной мере проявляются деловые и политические качества руководителя, его умение налаживать совместную работу многих людей, доводить дело до конца. Приемы и методы практической организации зависят от разнообразных факторов: величины системы, состояния средств связи, квалификации исполнителей, внешней обстановки и т. д.
Во многом специфика административной деятельности на этой стадии обусловлена тем, какой акт исполняется: рутинный, сложный, уникальный. Очевидно также, что процесс исполнения нормативных актов серьезно отличается от исполнения правоприменительных актов (о поощрении, назначении, разрешении и т. п.). Юрисдикционные процессы завершаются принятием индивидуальных юрисдикционных актов (приговоров, решений, постановлений, приказов). Процедуры исполнения актов правосудия и административных актов четко урегулированы.
Осуществляя исполнение приговоров, решений судов, постановлений о наложении административных наказаний и иных юрисдикционных актов, государственная администрация действует в соответствии с уголовно-исполнительным, гражданским процессуальным законодательством и многочисленными источниками административного права.
Заканчивая рассмотрение вопроса о стадиях административной деятельности, следует отметить, что они обусловлены логикой реализации власти и закреплены правовыми нормами. Целесообразное и законное использование властных полномочий предполагает такую схему их реализации: изучение, анализ фактической ситуации, принятие обоснованного акта; исполнение решения. Такая последовательность действий субъектов власти регулируется многочисленными процессуальными нормами.
Трехстадийный цикл является типовым, а реальные административные производства имеют свои особенности. Могут быть выделены в особую стадию первичные действия, подготавливающие процесс. Например, стадия первичной обработки жалобы, стадия подготовки к приему, призыву. В административных производствах для повышения гарантий законности введены стадии пересмотра актов по жалобам, протестам. Существование стадии пересмотра имеет большое превентивное значение: субъект власти, принимая решение, учитывает, что оно может быть обжаловано и, возможно, изменено, отменено (отмена акта, возвращение дела на доследование – это особые правовые санкции, которые применяются к субъектам власти). Обжалование влечет смену (эстафету) субъектов власти, а значит, способствует принятию более обоснованного решения. Существование этой факультативной стадии административного процесса – свидетельство его демократизма.
15.5 Административная подведомственность
Важным элементом процессуальной формы являются нормы о подведомственности.
Публичная администрация состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, служащих. Очень многие из структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность – это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов – носителей властных полномочий. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.
Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы определяют, в частности, подведомственность таможенного дела, недр, распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами.
Но особенно важна административная подведомственность – распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти очень велик, в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.
Административную подведомственность можно понимать как юридическое средство распределения труда (полномочий) по осуществлению административных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования и пробелов в деятельности разных органов, служащих.
Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней административной подведомственности:
1) государственная подведомственность – законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе заниматься делами (о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: между федеральным центром и субъектами Федерации, между суверенными государствами, между государственными и международными органами;
2) родовая административная подведомственность – распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры;
3) видовая административная подведомственность . Правила видовой подведомственности определяют, какой вид судов, органов ведает делами (органы определенного ведомства, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава 23 КоАП РФ, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях (более 60 разновидностей административных органов и судов);
4) территориальная административная подведомственность . Правила данной подведомственности определяют, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Например, какой загс может зарегистрировать брак; в каком военкомате берут военнообязанного на учет, в каком ОВД можно получить паспорт;
5) иерархическая административная подведомственность , т. е. поручение дел вышестоящему органу или предоставление ему права брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству, например вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело к своему производству. Такой вид подведомственности устанавливается в сравнительно небольшом числе случаев, исходя из важности дела;
6) должностная административная подведомственность , т. е. в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать ст. 23.3, 23.8, 23.10 КоАП РФ.
При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и других уровнях.
Раздел V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
Глава 16. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
16.1 Понятие и виды методов деятельности государственной администрации
Работа государственной и муниципальной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления – это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него лиц, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
