Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
16.1 Понятие и виды методов деятельности государственной администрации
Работа государственной и муниципальной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления – это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него лиц, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
Подчинение воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, применяемых в процессе осуществления власти, их сочетание являются одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке различных методов свидетельствует об искусности субъекта власти. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.
Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие осуществляется не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.
В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости), требуют различных способов административного воздействия. Например, для решения последней задачи полезны убеждение, поощрение, выделение ресурсов на обслуживание [53] .
Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует боˆльших затрат времени, ресурсов и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Для понимания метода управления важно подчеркнуть, что метод – это не фактическая деятельность, а возможные ее способы. Понятие «метод управления» должно обязательно включать момент альтернативности, предполагая возможность выбора способов деятельности.
Можно назвать наиболее существенные черты методов административного воздействия. Это способы:
воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей;
сознательного воздействия, пригодные для многократного использования;
достижения определенных целей;
обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;
организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности.
Методы – это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. В то же время они регулируются правом. И, прежде всего, административным правом. Следует напомнить, что для административно-правового метода характерно закрепление не равного, асимметричного положения субъектов права, властных полномочий одной стороны, способов ее властного воздействия (поощрение, разрешение, командирование, наказание и т. д.) на граждан, государственных и муниципальных служащих, организации. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.
Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально и четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы, а метод убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части.
Правовые нормы закрепляют, а публичная администрация в своей практике использует большой арсенал методов воздействия, которые можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, творческие и шаблонные и т. д.
В зависимости от того, осуществляется властное воздействие прямо на волю или косвенно, через интерес, сознание, эмоции, различают методы прямого и косвенного воздействия.
16.2 Система методов и способов административного воздействия
В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу. «Метод – способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием». «Способ – действие или система действий, применяемые при осуществлении чего-нибудь» [54] .
В юридической литературе метод понимается более широко, чем способ («методы убеждения и принуждения», «методы правового регулирования»). Представляется, что метод следует понимать как систему сходных способов осуществления, воздействия. При всей условности такого употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ, в свою очередь, состоит из средств, приемов, действий.
Следует еще раз подчеркнуть: средство, способ, метод связаны с целью, достижению которой они служат. Их можно понимать как инструменты достижения целей. Такой инструментальный подход к методам властной деятельности позволяет лучше понять их роль в системе государственного и муниципального администрирования.
В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждении и принуждении. Многие авторы, кроме того, называют еще и метод поощрения. Но даже если иметь в виду все три названных метода, они не отражают всего разнообразия во внутриаппаратных и внеаппаратных отношениях с организациями и гражданами.
Среди методов административно-правового воздействия по содержанию прежде всего следует выделить нормативно-правовое воздействие. Нормы актов государственной и муниципальной администрации информируют о должном, а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия на субъектов права являются запреты, ограничения, обязывания, дозволения, рекомендации, поощрения, административная опека.
Оперативно-распорядительная деятельность публичной администрации – это ее созидательная, организующая правоприменительная деятельность. Работа «активной» администрации очень многогранна. Для решения созидательных задач она использует разные методы : структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений, административной опеки.
Структуризация состоит из таких способов: создание структурных подразделений, организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения [55] .
Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных докуметнов об образовании российским) и другими способами.
Способы правонаделения – прием (на службу, в учебное заведение), призыв на военную службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование).
Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода – бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, а также многое другое.
Юрисдикционная деятельность применяет два метода : разрешение споров и принуждение. А в условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.
