Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

Бахрах Демьян Николаевич

Административное право России

Предисловие

Административное право – важнейшая отрасль правовой системы России. Во-первых, потому, что административно-правовые нормы регламентируют построение, содержание, формы и методы деятельности самой большой ветви государственной власти – государственной исполнительной власти. Во-вторых, потому, что оно закрепляет и конкретизирует реализацию одного из основных методов государственного руководства страной – административно-правового метода. В-третьих, административное право является материнской отраслью для финансового, экологического и ряда других отраслей российского права. В-четвертых, административно-процессуальные нормы регламентируют процедуры деятельности субъектов публичной администрации при применении ими норм финансового, семейного, муниципального, уголовно-исполнительного и иных отраслей права.

Государственная администрация – самая большая, самая мощная часть государственного аппарата. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными, трудовыми и иными ресурсами страны. В ее системе работает более 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д.

Власть, которой она обладает (административная власть), – огромная социальная сила. Ее рационально-целесообразное использование во многом способствует процветанию страны. А субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления, коррупция при осуществлении государственной власти наносят как обществу в целом, так и отдельным ее элементам колоссальный вред. Об этом свидетельствует прошлое нашей страны.

В демократически организованном обществе формирование государственной администрации и ее деятельность должны быть четко и полно урегулированы правом. Основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства – административное право. Его значение особенно велико для России: ее огромная территория, богатейшие природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции – эти и другие факторы обусловили особую роль государственной администрации (административной власти) в жизни страны.

Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества и страны, действенность воплощаемых в жизнь социальных и экономических программ, последовательность в реализации конституционных прав и свобод граждан – все это во многом зависит от деятельности государственной администрации. На ее четкую и плодотворную работу существенно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты формирования системы органов исполнительной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату публичной администрации научно обоснованный набор методов воздействия на общество в нормальных и в чрезвычайных условиях, способов реализации и защиты прав и законных интересов граждан, демократических процедур деятельности государственной администрации.

В 90-х годах ХХ в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.

Во-первых, изменения прежде всего связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму – «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством становления, закрепления и развития федеративного устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.

В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры (регламенты) многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).

В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.

В-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять своими актами Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ.

Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных как другими авторами, так и нами ранее, тем, что:

1) в нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям граждан, проблемам их реализации, защиты прав;

2) во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации;

3) целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административно-правовые режимы, паспортная система, административный надзор и др.);

4) предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса, унифицировать его терминологию (в частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека»).

Хочется полагать, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников и в какой-то мере поможет более полному усвоению теории административного права, а значит – улучшению административно-правовой действительности.

Вводная часть

Раздел I. ВВЕДЕНИЕ В РОССИЙСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Глава 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПУБЛИЧНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ

1.1 Социальное управление

Управление как таковое – это целенаправленное воздействие на сложную систему: «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности» [1] .

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, для повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, для приведения системы в соответствие с объективными закономерностями конкретной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается через их информационное взаимодействие, а также через взаимодействие системы в целом с внешней средой посредством передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команд, переданных по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, и тогда система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые, корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис: обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между ее отдельными элементами, системой в целом и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.