Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
13.3 Виды правовых актов государственной администрации
По юридическому содержанию следует различать акты:
нормативные. Они устанавливают, изменяют, отменяют юридические нормы, содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на неопределенное число случаев применения при наличии обстоятельств, предусмотренных их гипотезами.
Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (источниками трудового, земельного права) и полиотраслевыми (в которых имеются нормы различных правовых отраслей). Но в них не может быть норм уголовного, конституционного права;
индивидуальные акты – это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных и оперативно-распорядительных. Другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств);
общие либо содержащие общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, объявления дня траура и т. п.) либо общие требования (экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.);
смешанные, в которых одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо еще и общие требования.
По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках (например, штамп таможенного органа «Выпуск запрещен»).
По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, кадровым делам, учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, полифункциональны.
В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:
дискреционные акты государственной администрации, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами, возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;
акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов;
акты, принимаемые на основе безальтернативных полномочий, при отсутствии возможности выбора (назначение пенсий, применение абсолютных санкций [47] и т. д.).
По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, деноминации рубля).
Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия , то следует различать решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.
По способу воздействия на субъектов права можно различать акты запрещающие, ограничивающие, обязывающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие. А по порядку принятия их следует поделить на единоличные, которых подавляющее большинство, и коллегиальные.
Можно группировать акты государственной администрации и по многим другим критериям. В частности, по юридической силе, а значит, по субъекту, их принимающему, различают акты Правительства РФ, центральных федеральных органов специальной компетенции (ведомственные акты), акты глав субъектов Федерации, территориальных ведомственных органов, акты ректоров вузов, акты деканов факультетов и т. д.
13.4 Ведомственные нормативные акты
Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.
По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов можно разделить на:
внутриведомственные;
межведомственные;
общего действия (общеобязательные).
Многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для не подчиненных им субъектов права (санитарные, противопожарные и т. д.).
Вопросы издания ведомственных нормативных правовых актов регламентируются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.
Их вправе издавать центральные федеральные органы (министерства, некоторые федеральные службы и агентства). Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им не дано такое право.
Исчерпывающим перечнем ограничивают их наименования: постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения, регламенты.
Работа над вневедомственными нормативными правовыми актами включает в себя следующие стадии:
1) подготовительные действия;
2) разработка проекта акта;
3) принятие акта;
4) государственная регистрация акта;
5) опубликование акта.
Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный правовой акт должен содержать:
наименование органа (органов), издавшего акт;
наименование вида акта и его название;
номер акта;
наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт;
дату подписания (утверждения) акта (думается, что в нормативном акте должно быть названо и время его вступления в силу).
В соответствии с Правилами подлежат государственной регистрации ведомственные нормативные правовые акты:
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
устанавливающие правовой статус организаций;
имеющие межведомственный характер.
Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.
Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции РФ, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.
Минюст России вправе в отношении вневедомственного нормативного акта:
принять решение о его регистрации;
признать его не соответствующим актам более высокой юридической силы и отказать в его регистрации;
признать его не нуждающимся в государственной регистрации.
Государственная регистрация включает в себя:
юридическую экспертизу соответствия нормативного правового акта российскому законодательству;
принятие решения о регистрации;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Ведомственные нормативные правовые акты, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера или составляющих государственную тайну, подлежат официальному опубликованию.
Копии таких актов в течение дня после регистрации направляются в «Российскую газету» и в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» (БНА).
По общему правилу подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для актов которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом, например для актов налоговой и таможенной служб.
Только после указанных процедур такие акты можно направлять для исполнения. Не вступившие в силу акты применяться не могут.
В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Минюст России.
