Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с представителями общественных объединений, патрулирование.
Выполнение материально-технических операций чаще всего связывают с делопроизводством (регистрация, оформление, тиражирование, рассылка документов), осуществляемом в бумажном и электронном вариантах. В общем случае можно считать, что к материально-техническим операциям относится деятельность по сбору и обработке информации (подготовка данных, их передача с применением различных телекоммуникационных средств, собственно обработка с помощью программно-аппаратных комплексов, реализующих информационные технологии). К материально-техническим операциям относятся также действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.), доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи.
Эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленных организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». В свою очередь, руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обещалкиными».
Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. Административная деятельность может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы административной деятельности.
К сожалению, правила реализации властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы – необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.
В то же время нужно признать, что возможности процессуализации административной деятельности ограниченны. В условиях чрезвычайных ситуаций многие действия государственной администрации должны быть максимально оперативными.
Возможен еще один подход к анализу формы деятельности публичной администрации. Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по такому критерию, связанному с формой, как гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно , информация о ее осуществлении доступна. Но существует и негласная деятельность , информация о которой секретна, например оперативно-розыскная, разведывательная, внешнеэкономическая.
В борьбе с преступностью администрация вынуждена использовать негласные средства, охрана государственной тайны требует осуществления режима секретности.
13.2 Основные признаки правового акта государственной администрации
Правовые акты – важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Административная деятельность – это, прежде всего, искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.
Правовые акты – основная продукция государственной администрации. Это самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правоприменительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), призыве на военную службу, выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), назначении (пенсий, пособий), награждении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д.
Будучи самыми многочисленными и разнообразными правовыми актами, правовые акты администрации являются и самыми мобильными. Процедура их принятия, отмены часто сравнительно проста.
Рассматриваемым актам [45] свойствен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов – законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.
Во-первых, они принимаются при осуществлении государственной административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности.
Как известно, существуют четыре типа администрации: государственная, муниципальная, частная, международных организаций. Каждая из них издает административные акты. Без этого любая администрация функционировать не может.
Соответственно существуют правовые акты:
государственной администрации;
муниципальной администрации;
частной администрации (некоммерческой и коммерческой);
международных организаций.
Акты государственной администрации вправе принимать:
органы государственной исполнительной власти;
администрации государственных органов учреждений, предприятий, строевых формирований;
структурные подразделения органов исполнительной власти и администраций;
должностные лица государственных организаций;
руководители юридических учреждений (председатели судов), органов прокуратуры (прокуроры), аппаратов представительных органов;
должностные лица Администрации и Управления делами Президента РФ;
руководство Банка России и входящих в его систему организаций, руководство Центральной и других избирательных комиссий.
Во-вторых, подзаконность актов в первую очередь означает их соответствие действующим законам и иным нормативным актам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.
В-третьих, акт государственной администрации неразрывно связан с властными полномочиями его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует сравнить с его матерью.
Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих решений лежат заявления, ходатайства, предложения, жалобы граждан, организаций.
В-четвертых, решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно принято в установленном порядке, надлежащим образом оформлено. Это проявляется в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами.
И наконец, правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия. Они могут регулировать административные, гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.
Итак, можно дать следующее определение.
...Акты государственной администрации – это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.
В принципе данное определение совпадает с тем, которое дает Ж. Ведель: «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав» [46] .
В правовой системе России актам государственной администрации (правительственным, ведомственным) принадлежит очень важное место. Прежде всего это связано с огромной территорией, разнообразием климатических условий, многонациональным составом населения, что предполагает конкретизацию законов административными актами (1). Кроме того, накладывает свой отпечаток недостаточность законодательной базы страны, ее пробельность. В России в условиях проведения коренных реформ решения новых проблем (2) не всегда бывают вовремя обеспечены законодательной базой. Нужно учесть также, что государственная администрация обязана издавать огромное количество правоприменительных актов.
