Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
В юридической литературе[52] предлагаются пути решения проблемы комплексного правового регулирования парламентского контроля на региональном уровне. Поскольку законодательство субъектов РФ в этой сфере отличается недостаточной полнотой и системностью, предлагается принятие в каждом субъекте РФ специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Концептуально такой закон субъекта РФ может включать: положения о правовой основе контрольной деятельности, ее целях, задачах и принципах; подробный открытый перечень контрольных полномочий законодательного органа; положения об организации и обеспечении исполнения контрольных полномочий законодательного органа, основах порядка их осуществления, при этом более подробно порядок осуществления каждого контрольного полномочия можно закрепить в регламенте законодательного органа; положения об инициативе осуществления контрольных полномочий законодательного органа, в том числе по обращению определенного числа граждан, проживающих в субъекте РФ; подробный открытый перечень форм осуществления парламентского контроля, причем каждой форме посвятить отдельную статью закона, а в регламенте законодательного органа в связи с формами парламентского контроля более подробно определить формы ответов на запросы законодательного органа и депутатов тех структур, чья деятельность стала объектом парламентского контроля; положения о том, что по некоторым основным формам парламентского контроля требуется принятие специальных законов (например, по парламентским расследованиям); положения о средствах осуществления парламентского контроля, т. е. о том, что законодательный орган вправе делать при реализации парламентского контроля, каковы его права и т. д.
Примером такого комплексного подхода может служить Закон Республики Северная Осетия-Алания от 08.04.2014 г. «О парламентском контроле в Республике Северная Осетия-Алания», который регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением Парламентом, комитетами и комиссиями Парламента, депутатами Парламента, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Контрольно-счетной палатой Республики парламентского контроля.
§ 3. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ
Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ во главе с высшим исполнительным органом устанавливается законом субъекта РФ и представляет собой совокупность таких органов, как: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти); высший исполнительный орган государственной власти; отраслевые исполнительные органы, а также территориальные исполнительные органы государственной власти.
Высший исполнительный орган государственной власти является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.
В Федеральном законе «Об общих принципах…» содержатся, с одной стороны, диспозитивные нормы относительно установления должности высшего должностного лица субъекта РФ, с другой стороны, закреплен принцип обязательности его наличия. Так, только высшее должностное лицо субъекта РФ определяет структуру исполнительных органов власти, формирует их, представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, представляет в законодательный орган ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти, также он вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах…», не указывая напрямую, тем не менее, исходит из единства понятия и правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Эти два понятия тождественны, т. к. законодательно определены во взаимосвязи. Так, высшее должностное лицо представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах не своей деятельности, а деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. На уровне федерального законодательства вместо действующего сложного и громоздкого определения указанной должности предлагается[53] ее обозначить как главу исполнительной власти, возглавляющей высший исполнительный орган субъекта РФ. В ряде субъектов РФ такой статус уже определен. В конституциях республик Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Чувашия, в уставе Пермского края и в уставах некоторых других субъектов РФ закреплено правовое положение высшего должностного лица, являющегося главой исполнительной власти, или возглавляющего исполнительную власть.
Сложившаяся в субъектах РФ усложненная система органов государственной власти имеет много общего с системой федеральных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ (например, Республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Чувашия и др.) высшие должностные лица фактически не совмещают эту должность с должностью руководителя высшего исполнительного органа, эти функции они осуществляют опосредованно – через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Особенности федерального и регионального регулирования состоят в том, что если федеральный Президент, согласно Конституции РФ, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, то высшее должностное лицо субъекта РФ, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» и законодательством субъектов РФ, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти, т. к. является ее основным, структурообразующим элементом.
В доктрине по поводу места высших должностных лиц в системе органов государственной власти субъектов РФ сложилось два подхода. Один подход исходит из необходимости на уровне всех субъектов РФ обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должности высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти в одном лице. Другой подход, наоборот, исходит из того, что не следует включать высшее должностное лицо в структуру органов исполнительной власти, т. к. в одной подсистеме не могут состоять два органа, формально наделенные статусом высших органов.
Особенности статуса главы субъекта РФ проявляются также в порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, который менялся несколько раз:
– с 1999 года практиковалось избрание непосредственно населением в обычном порядке;
– с 2004 года состоялась замена выборов процедурой наделения полномочиями (а по сути назначения) главы субъекта законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ;
– с 2012 года произошел возврат к системе прямых выборов, но с существенными отличиями от обычного порядка: была дополнительно введена обязательная поддержка кандидата 5–10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ; причем подписи в поддержку должны быть получены в не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ;
– с 2013 года предусмотрена альтернативность в порядке замещения указанной должности: вместо прямых выборов законодательством субъекта РФ может быть установлено избрание высшего должного лица субъекта депутатами законодательного органа субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Институт выборов глав субъектов РФ дополнен институтом отзыва высшего должностного лица населением субъекта РФ в случаях: а) нарушения главой субъекта РФ законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта РФ; б) неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей, установленного судом. Закрепление института отзыва главы субъекта РФ на федеральном уровне обязывает регионального законодателя предусмотреть порядок отзыва и в своем законодательстве.
§ 4. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ
Функциональная самостоятельность выступает предпосылкой взаимодействия региональных органов государственной власти, поскольку без осуществления конструктивного взаимодействия невозможна реализация задач, имеющих существенное значение для субъекта РФ. Рассогласованность и противоречивость во взаимоотношениях не исключают конфликтности, риски, угрозы и вызовы для политической стабильности субъектов РФ[54].
