Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
На основе сравнительно-правового анализа действующего федерального и регионального законодательства можно конкретизировать определенные формы взаимодействия: 1) при осуществлении организационных мероприятий; 2) при осуществлении правотворческой деятельности; 3) в сфере государственного управления – принятия управленческих решений; 4) при разрешении споров между законодательными и исполнительными органами; 5) взаимный контроль и применение мер конституционной ответственности.
В сфере правотворческой деятельности взаимодействие проявляется в том, что правовые акты высшего должностного лица, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются для ознакомления и изучения в законодательный орган субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.
Законодательный орган в сфере правотворчества вправе:
1) обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и дополнений в указанные акты либо об их отмене; 2) обжаловать их в судебном порядке в обычных судах, а при необходимости обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов. Высшее должностное лицо субъекта РФ, со своей стороны, вправе: 1) обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановления законодательного органа либо об их отмене (здесь имеет место также корреспондирование закрепленному праву обязанности законодательного органа государственной власти субъекта РФ рассматривать данные предложения и выносить по ним мотивированные решения);
2) обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательно установлено распространение соответствующего права высшего должностного лица только на постановления законодательного органа субъекта РФ, но это установление не исключает его права обращаться с предложением о внесении изменений и дополнений в законодательные акты субъекта РФ.
Законодательный орган обязан направлять высшему должностному лицу субъекта РФ планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ, что позволяет обеспечить возможность высшего должностного лица ознакомиться с проектами законов, сформулировать и оформить надлежащим образом свое мнение по ним, внести предложения в план законопроектных работ.
Субъекты РФ, как показывает практика, устанавливают определенные ограничения в сфере законотворчества. Так, Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» не допускает привлекать в качестве экспертов по законопроекту организации и специалистов, которые принимали участие в его разработке, а также депутатов Народного Хурала.
Законодательный процесс на региональном уровне имеет схожие с федеральным законодательным процессом проблемы, решение которых связывается с оптимизацией, экспертно-аналитической оценкой законопроектов и пакетным методом принятия поправок[55].
Законодательные и исполнительные органы субъектов РФ наделены взаимным правом присутствовать на проводимых ими заседаниях: с одной стороны, на заседаниях законодательного органа и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные их руководителями; с другой стороны, на заседаниях органов исполнительной власти вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного органа или его председателя работники аппарата законодательного органа. Цель такой формы взаимодействия – содействие выработке совместных решений по особо значимым вопросам, обеспечение возможности вести конструктивный диалог в процессе принятия решений.
Федеральный закон закрепляет порядок участия законодательного органа государственной власти в формировании органов исполнительной власти в субъекте РФ: законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа власти, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Возможность участия законодательного органа субъекта РФ в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов рассматривал еще в 2000 году Конституционный Суд РФ[56]: «…если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения, то по смыслу… Конституции РФ федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях (этим не затрагиваются прерогативы РФ), в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур…».
Право принятия участия в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также формы такого участия устанавливаются на региональном уровне – конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти – на федеральном уровне – федеральным законом. Так, в действующей редакции Конституции Республики Марий Эл установлено, что «компетенция, структура и порядок формирования Правительства Республики и перечень членов Правительства, подлежащих согласованию с Государственным Собранием при назначении на должность, определяются законом», а в прежней редакции Конституции определение компетенции, порядка организации и деятельности Правительства закреплялось как полномочие Президента Республики.
Законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ, соответствующее решение оформляется постановлением законодательного органа власти субъекта РФ.
Практика показывает, что радикальные меры используются редко. Гораздо чаще законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ стремятся к деловому сотрудничеству и созданию его нормативных правовых основ.
Показателен в этом плане пример новых субъектов, вошедших в Российскую Федерацию в 2014 году. Так, в Законе Республики Крым от 15.05.2014 № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республики Крым – Парламенте Республики Крым» содержится специальная глава 5 «Основы взаимодействия Государственного Совета с Главой Республики Крым, Советом министров Республики Крым, иными органами исполнительной власти Республики Крым, иными органами и организациями». В ней определены принципы осуществления взаимодействия, формы и стороны взаимодействия, основы разрешения споров между Государственным Советом и Советом министров, участие Государственного Совета в межпарламентских ассоциациях и иных объединениях.
К принципам, на основе которых осуществляется взаимодействие органов государственной власти, относятся: собственно принцип разделения властей, принцип разграничения полномочий, принцип законности, принцип гласности – классические конституционно-правовые принципы, а также принцип социальной ответственности – новый законодательно закрепляемый принцип в сфере организации государственной власти.
Сторонами взаимодействия выступают, с одной стороны, Государственный Совет Республики Крым, а с другой стороны, определенно-неопределенное множество лиц – Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым, федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления в Республике Крым, общественные объединения, иные органы.
Формы взаимодействия устанавливаются по принципу открытого перечня: есть названные (перечисленные) и иные формы. К названным (перечисленным) формам относятся: 1) право обращения Государственного Совета к Главе Республики или в исполнительные органы государственной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене; 2) право обжалования нормативных правовых актов в судебном порядке или право обращения с запросом в Конституционный Суд РФ; 3) привлечение представителей исполнительных органов государственной власти для участия в разработке и рассмотрении законопроектов Государственного Совета в комитетах, в обсуждении вопросов, входящих в компетенцию, на его заседаниях и парламентских слушаниях; 4) право депутатов Государственного Совета присутствовать на заседаниях Совета министров и других исполнительных органов государственной власти Республики; 5) направление планов законопроектной работы и проектов законов Государственным Советом Главе Республики; 6) направление нормативных правовых актов Главы Республики, Совета министров, иных исполнительных органов государственной власти в Государственный Совет в течение 7 дней; 7) право Главы Республики присутствовать на заседаниях Государственного Совета и образуемых им органов; 8) возможность (допустимость) проведения в период сессий правительственного часа для ответов членов Совета министров, должностных лиц иных исполнительных органов государственной власти на вопросы депутатов Государственного Совета.
