Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти каждый субъект РФ определяет самостоятельно с учетом исторических, национальных и иных традиций, не допуская словосочетаний, составляющих основу наименования федеральных органов. Тем не менее, наиболее распространенными названиями являются такие названия как, «законодательное собрание» и «дума».
Законодательный (представительный) орган как парламент субъекта РФ, обладая представительскими и законодательными функциями, наделен также реальными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, исполнением бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью регионов. В настоящее время во всех субъектах РФ законодательные органы заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти. Однако практика показывает, что пока еще обсуждение таких отчетов не всегда сопровождается должной оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий.
В юридической литературе[48] предлагается не только закрепить статус законодательного органа субъекта РФ в субъектах не только как представительного и законодательного органа государственной власти, но и определить его в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов.
2.2. Законодательная деятельность
Право на собственное законотворчество субъектов РФ закреплено в статье 5 Конституции РФ. За 20 лет (начиная с 1994 года) законодательными органами субъектов РФ было принято 158 тысяч законов[49]. Самое большое количество законов (3493) приняла Томская область, а меньше всего законов (486) приняла Чеченская Республика. Москва, на законодательство которой вначале ориентировались другие территориальные субъекты РФ (республики в составе России всегда обладали правом собственного законотворчества и имели соответствующий законодательный опыт – в отличие от территориальных субъектов РФ, получивших такое право только в связи с приобретением статуса субъекта РФ), приняла 1155 законов[50]. Из девяти существующих краев наибольшее число – 3361 закон – приняли законодатели Красноярского края, а из четырех автономных округов – Ханты-Мансийского автономного округа (2386 законов).
Анализируя эти цифры, следует иметь в виду, что наличие двухуровневой системы законодательства не исключает противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству относится принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов, нарушающих принципы организации государственной власти на региональном уровне. Признаками противоречия правового акта субъекта РФ являются: отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта; принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу; нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта; запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом; разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом; изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений; иные признаки[51].
Состояние современного этапа предопределяет и базовые черты, присущие деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов: в субъектах РФ создано многоотраслевое региональное законодательство (конституционное, административное, бюджетное, налоговое, муниципальное, экологическое); преобладающее число законов субъектов РФ принимается в сфере совместного ведения; обозначилась тенденция к кодификации законодательства субъектов: 26 субъектов РФ имеют свои кодексы различного профиля, принятые в сферах совместного ведения; в некоторых отношениях региональный законодатель опережает федерального законодателя. Так, в субъектах приняты отдельные законы о законодательных органах государственной власти субъектов РФ, в то время как на федеральном уровне нет закона о Федеральном Собрании. Кроме того, более чем в 30-ти субъектах действуют законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые способствуют повышению уровня регионального правотворчества и правоприменения, в то время как аналогичный федеральный закон до сих пор существует только в виде проекта.
2.3. Парламентский контроль в субъектах РФ
В современных условиях статус парламента субъекта РФ как законодательного (представительного) и контрольного органа установлен в Конституциях республик Саха (Якутия) и Удмуртия. В ряде других субъектов РФ контрольные полномочия законодательных органов нашли отражение в конституциях (уставах), например, Конституция Республики Марий Эл устанавливает, что Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией и законом республики. В Уставе Самарской области содержится положение о том, что губернатор области, который возглавляет высший исполнительный орган государственной власти, подотчетен и подконтролен не только Президенту РФ, федеральным органам исполнительной власти, но и Самарской губернской Думе в пределах ее компетенции.
Однако в большей части контрольные функции парламента закреплены не в конституциях и уставах, а в законах субъектов РФ о законодательных органах. Так, исходя из конституционного положения контрольные полномочия законодательного органа Республики Башкортостан осуществляются на основании Закона от 01.11.2011 г. «О контроле Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан». В Республике Мордовия действует Закон от 30.10.2008 г. «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия», который установил основные формы и порядок осуществления Государственным Собранием Республики Мордовия контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия, а также за соблюдением установленного порядка распоряжения ее собственностью.
В юридической литературе[52] предлагаются пути решения проблемы комплексного правового регулирования парламентского контроля на региональном уровне. Поскольку законодательство субъектов РФ в этой сфере отличается недостаточной полнотой и системностью, предлагается принятие в каждом субъекте РФ специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Концептуально такой закон субъекта РФ может включать: положения о правовой основе контрольной деятельности, ее целях, задачах и принципах; подробный открытый перечень контрольных полномочий законодательного органа; положения об организации и обеспечении исполнения контрольных полномочий законодательного органа, основах порядка их осуществления, при этом более подробно порядок осуществления каждого контрольного полномочия можно закрепить в регламенте законодательного органа; положения об инициативе осуществления контрольных полномочий законодательного органа, в том числе по обращению определенного числа граждан, проживающих в субъекте РФ; подробный открытый перечень форм осуществления парламентского контроля, причем каждой форме посвятить отдельную статью закона, а в регламенте законодательного органа в связи с формами парламентского контроля более подробно определить формы ответов на запросы законодательного органа и депутатов тех структур, чья деятельность стала объектом парламентского контроля; положения о том, что по некоторым основным формам парламентского контроля требуется принятие специальных законов (например, по парламентским расследованиям); положения о средствах осуществления парламентского контроля, т. е. о том, что законодательный орган вправе делать при реализации парламентского контроля, каковы его права и т. д.
