Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс
В юридической литературе[42] обосновывается понимание необходимости органам государственной власти субъектов РФ активнее принимать на себя не разграниченные и не отнесенные ни к одному уровню власти полномочия, в реализации которых существует объективная потребность. Все, что лучше получается у субъектов РФ и не затрагивает собственно федеральные интересы (оборона, безопасность, охрана прав граждан и т. д.), Российская Федерация должна, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, стремиться быстрее унифицировать их осуществление.
Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение федеральной Конституции и законодательства, а также обеспечивают соответствие регионального законодательства федеральному.
В отношении подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, законодательство предоставляет субъектам РФ право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.
Согласование как форма взаимодействия властей предусмотрено, например, в статье 129 Конституции РФ по отношению к прокурорам субъектов РФ, которые назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Такое согласование, как правило, производится и с органами законодательной (представительной) власти, и с главой исполнительной власти субъекта РФ. Согласование считается достигнутым при условии, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре. Как показывает практика, требуемое согласование производилось не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ.
На федеральном уровне этот вопрос урегулирован Указом Президента РФ от 02.07.2005 г.[43] «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», согласно которому глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов всех тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.
В законодательстве субъектов РФ сдержки и противовесы обозначаются в нормативном определении таких категорий, как «согласование», «согласие» и «несогласие». Так, в Законе города Москвы от 20.12.2000 № 45 (ред. от 14.04.2004) «О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве»[44] содержатся понятия «согласование», «представление», «согласие». Согласование – это процедура рассмотрения Думой и/или Мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которой Дума и/или Мэр выражают свое согласие или несогласие на назначение кандидатуры на должность или освобождение от должности должностного лица. Представление – официальная информация в письменной форме, содержащая сведения о кандидатуре, подлежащей согласованию, и предложение согласовать кандидатуру на назначение на должность либо освобождение от должности указанного в представлении должностного лица. Согласие – одобрение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица, а несогласие – отклонение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица.
§ 2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ
2.1. Общие характеристики
Словосочетание «законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ» соответствует принятой в Конституции РФ терминологии и предполагает равнозначность терминов «законодательный» и «представительный»[45].
Характеристика «законодательный» указывает на законот-44 Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. Ст. 67. ворчество, т. е. разработку и принятие законов, как основную функцию соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Характеристика «представительный» указывает на социальное назначение органа – представлять интересы населения субъекта РФ. Такой орган состоит из избираемых депутатов, которые являются представителями избирателей субъектов РФ.
Правовой статус, организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ регулируется небольшим количеством норм федеральной Конституции и достаточно объемным блоком норм Федерального закона «Об общих принципах…». На региональном уровне подробное регулирование предусмотрено в конституциях и уставах субъектов РФ. Как уже говорилось, в большинстве, но не во всех, субъектов РФ действуют также и специальные законы о законодательных (представительных) органах государственной власти. Принимать или не принимать специальный закон (т. е. исходить только из норм основных законов), это вопрос концепции регулирования в конкретном субъекте РФ.
В основных законах многих субъектов РФ (вслед за статьей 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание как парламент РФ) содержатся прямые характеристики региональных законодательных органов как парламента. Допустимость нормативного названия «парламент» обусловлена постоянным характером деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, переходом всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, присущих парламенту, включая законотворчество и парламентский контроль.
Федеральный и региональный уровень регулирования статуса законодательных (представительных) органов свидетельствуют о наличии парламентских правоотношений в субъектах РФ.
Гарантией становления и развития парламентаризма на региональном уровне является признание верховенства Конституции РФ на всей территории России. Анализ конституционно-правовых норм свидетельствует о том, что парламентаризм присущ государственному устройству субъектов РФ. Тот факт, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ не характеризуются как парламенты в Конституции РФ и федеральном законодательстве, не может служить аргументом в пользу его отрицания[46].
Традиционно парламентаризм понимается как система организации и функционирования государственной власти, которая структурно и функционально основана на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента[47].
Сложившиеся на федеральном уровне взаимоотношения между органами государственной власти стимулируют развитие парламентаризма в субъектах РФ в его российской интерпретации.
Современный региональный парламентаризм характеризуется следующими особенностями: 1) расстановка политических сил такова, что центр власти в субъектах РФ фокусируется на их высших должностных лицах; 2) региональный парламентаризм складывается не по воле избирателей, всего населения соответствующих субъектов РФ, а инициируется «сверху» и гарантируется федеральным законодательством.
Федеральный закон «Об общих принципах…» содержит характеристику законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которую воспроизводят в своих Основных законах все субъекты РФ, как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. Характеристика «высший» указывает на место соответствующего органа в системе органов государственной власти и его способности и возможности оказывать влияние на весь государственный аппарат субъекта РФ. Характеристика «единственный» означает, что исключается выполнение законодательной функции иными органами. Характеристика «постоянно действующий» означает осуществление полномочий законодательным (представительным) органом субъекта РФ в течение всего времени с момента создания такого органа до прекращения полномочий в порядке, установленном законом. Характеристика «постоянно действующий орган» имеет различные модификации в законодательстве субъектов РФ: все депутаты работают на постоянной основе; только часть депутатов (различные пропорции) работает на постоянной основе, а остальные депутаты – на непостоянной основе. Так, в Законе города Москвы от 13.07.1994 № 14–60 (ред. от 16.07.2014) «О статусе депутата Московской городской Думы» установлено, что депутат Думы осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом Председатель Думы, заместители Председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе на профессиональной постоянной основе. Наконец, депутат Думы, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата Думы, со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации. Подобного рода разнообразие предусмотрено законодательством и других субъектов Федерации.
