Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
Следует также учитывать, что в современных условиях земельный налог не имеет отношения к федеральным финансам, так как в бюджет России он не поступает. Что касается земельно-планировочных мероприятий, то большинство из них также «замыкается» в пределах отдельных регионов. Это неизбежно ведет к тому, что земельные органы «регионализируются» и «муниципализируются»; для пребывания их в составе федерального ведомства остается все меньше оснований. По-видимому, дело идет к тому, что основная масса земельных органов должна будет перейти в ведение муниципальных властей и регионов. Что касается федерального уровня, то земельные органы России не должны исчезнуть, поскольку они будут управлять землями Российской Федерации. В своих отношениях с землепользователями они должны представлять Россию как собственника. Но тогда их надзорные (административные) функции должны будут уступить место целому комплексу земельно-хозяйственных правомочий, среди которых будет фигурировать «земельный контроль».
О недостаточной определенности выполняемых функций и приниженности статуса нынешней государственной земельной службы можно судить также по выполняемым (точнее, не выполняемым) ею обязанностям в области капитального строительства. По традиции, земельные органы «отстаивают» выделяемую для застройки сельскохозяйственную землю. Но после того, как решение об отводе земли под строительство состоялось, эти органы как бы теряют к ней интерес. Стройка может затянуться, на ней могут не выполняться требования земельного и природоохранного законодательства – земельные органы на подобные нарушения, как правило, не реагируют.
Слабое воздействие на нарушителей они оказывают и после окончания строительства. Согласно сложившейся практике законченный строительством крупный объект принимается Государственной комиссией. В состав Комиссии приглашаются представители санитарного, пожарного, водного надзора и других ведомств. Но земельный инспектор приглашается только в том случае, если выстроенный объект предназначен для охраны или улучшения самой земли (например, если выполнялись специальные рекультивационные работы); приемка «обычных» объектов строительства обходится без него[82].
Такое положение связано с приниженным хозяйственным статусом самой земли, который достался нам в наследство от периода ее «безденежья». Земля считалась настолько маловажным предметом, что при составлении документов о приемке выстроенного объекта в эксплуатацию в них не всегда включались данные о границах участка и его площади, о физическом состоянии земли и даже о правовом статусе участка (например, о причленении к нему дополнительных площадей, как резервных, для будущей застройки). Не требовалось проверять наличие плодородного растительного слоя и самой растительности. Формы типовых документов не предусматривали упоминания о подземных и надземных коммуникациях, затрагивающих застроенный участок, но принадлежащих другим владельцам. Во многом такое положение сохраняется и поныне[83].
В данном случае есть также недоработка законодателя, который недооценил важности земельных вопросов при проведении строительных работ; в частности, это касалось взаимодействия земельных органов и органов архитектуры. Дело в том, что с середины 1960-х годов (в связи с тогдашним «увлечением» идеей агрогородов) в сельской местности была создана самостоятельная служба архитектуры и градостроительства. При этом архитекторы и землеустроители оказались в разных ведомствах хотя при осуществлении застройки специалисты того и другого профиля должны быть «под одной крышей», чтобы тесно взаимодействовать друг с другом. Впоследствии некоторые города стали создавать самостоятельные земельные службы. Этот процесс усилился с 1990-х годов, когда местные власти «почувствовали вкус» к сдаче земли в аренду; для осуществления таких выгодных сделок и предназначались независимые от городских архитекторов земельные конторы[84].
Между тем нецелесообразно иметь самостоятельные земельные службы в урбанизированных местностях. В городах и поселках земля, как правило, обслуживает строения и является их принадлежностью. Земля является также существенным элементом при планировании новой застройки. В данных условиях землеустроители должны быть повседневными помощниками архитекторов. Чтобы обеспечить подобное положение, они должны входить в органы архитектуры и градостроительства. В этом же статусе они могут и должны быть использованы (наряду с инспекторами-архитекторами) для надзора за строительными работами[85]. Таким образом, вопрос об организационном статусе и о надзорных функциях существующей земельной службы нельзя считать решенным.
Следует добавить, что закон не обратил внимания на такой вопрос, как участие надзорных ведомств в контроле за оборотом земли и вообще за переменами, происходящими в правовом статусе отдельных земельных участков. Но его пробелы не ограничиваются этим.
В настоящее время, как и прежде, надзорные функции выполняют не только четыре указанных ведомства. Например, обязательные указания землепользователям может давать (а следовательно, и вторгаться в чужие владения) ветеринарная служба. Некоторые муниципалитеты (особенно в южных регионах), озабоченные распространением карантинных сорняков или насекомых-вредителей, доводят до владельцев земель некоторые свои обязательные предписания; чтобы контролировать выполнение этих предписаний, выделяются специальные инспекторы. Повсеместно за состоянием пожарной безопасности строений и земельных владений наблюдает пожарная служба.
Подобные надзорные отношения можно назвать традиционными. Вместе с тем законодательство последних лет (закон об охране животного мира) некоторые надзорные функции возлагает на органы охотничьего хозяйства. Так, выжигание старой травы, которое практикуется весной в ряде районов страны, требует согласования с этими органами, ибо если огонь распространяется на низменные места, то от него могут пострадать гнезда водоплавающих и околоводных птиц[86].
Приведенные примеры говорят о том, что регулировать функции надзорных органов в отношении землепользователей на федеральном уровне нецелесообразно или даже невозможно. Более полно и более детально, исходя из местных обстоятельств и местных традиций, это могут делать только региональные органы. На федеральном уровне уместно и необходимо регулировать отношения землепользования (и связанного с ними надзора) только в части федеральных земель (лесов, вод, недр). Это обстоятельство придает дополнительный вес требованию о скорейшем разделении в натуре публичных земель, принадлежащих России, ее регионам и местным властям.
Надо сказать, что с организационной точки зрения, возложение на специализированные государственные службы всей полноты ответственности за обеспечение земельной дисциплины в стране не вполне правильно, так как ее нарушают нередко те органы власти, которым подчинены указанные службы. Они же часто сдерживают «пыл» подчиненных им инспекторов, выявивших земельные нарушения. Фактически инспекторы могут только сигнализировать органам власти общей компетенции о выявленных ими нарушениях, но принимать (или не принимать) меры в отношении нарушителей – этот результат далеко не всегда зависит от надзорных органов[87]. Сюда же добавляются такие специфические трудности надзора, как отсутствие четких границ публичных земель разного рода (федеральных, региональных, муниципальных), а также не законченный процесс приватизации земли, в ходе которого нередко возникает аналогичный вопрос о точном проведении на местности и отражении на планах вновь возникающих границ.
Законодательство о государственном земельном надзоре (контроле) не уделяет достаточного внимания такой проблеме, как несовпадение административных границ с экологическими границами. Например, водохранилища, из которых Москва получает питьевую воду, находятся на территории Московской области. В их чистоте заинтересованы прежде всего город Москва и его санитарно-эпидемиологическая служба. Возникает два вопроса: может ли эта служба осуществлять свою деятельность за пределами своей территориальной юрисдикции, а если может, то насколько обязательны ее предписания для нарушителей? Опыт показывает, что санитарные инспекторы города «выходят» за его пределы, если им требуется обнаружить загрязнителя. Но что касается мер воздействия на нарушителей, то здесь они могут действовать только через своих коллег из области. Между тем для последних борьба с загрязнением «чужих» водохранилищ не является приоритетной задачей. В результате нередко происходит загрязнение питьевых вод, причем многие загрязнители остаются безнаказанными[88].
