Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
В США в начале 1970-х годов федеральное правительство рекомендовало приморским и приозерным (при Великих Озерах) штатам и побуждало их выполнить зонирование прибрежных земель и вод таким образом, чтобы не позволять собственникам застраивать участки, необходимые США для военно-морских баз, глубоководных портов, морской добычи нефти и газа, а также для создания природных резерватов. На планировочные работы штаты получали дотации от США. Результаты планировок подлежали федеральному утверждению. Почти все штаты выполнили эту работу (кроме Техаса), при этом никакой компенсации собственникам не выплачивалось.
Некоторые штаты устанавливают «бумажную процедуру» для охраны лучших сельскохозяйственных земель. Для этого сельскохозяйственные земли подвергаются изучению и специальной инвентаризации. В штате Орегон собственник, желающий застроить участок такой земли, обязан представить в Земельную комиссию штата обоснования и расчеты, почему для застройки выбран именно данный участок. Сходным образом контролируется застройка всех прибрежных земель. Земельная комиссия штата не склонна судиться со строптивыми собственниками, но в ряде случаев ей удается направить застройку на менее ценные земли.
Вместе с тем не так «гладко» проходит наложение ограничений на использование частных земель – но не в предвидение их последующего занятия для публичных нужд, а для целей охраны природы. В США суды под давлением охранителей природы запрещают самовольную засыпку и осушение водно-болотных угодий для целей их последующей застройки[96]. Экологи считают, что в пределах этих угодий происходит естественная переработка попадающих туда загрязнений, там обитают многие ценные и редкие виды животных и растений, очищенная вода пополняет подземные запасы, озера и болота смягчают пики паводков. Однако такие ограничения вызывают серьезные протесты частных собственников, которые требуют, чтобы указанные ограничения сопровождались выплатой соответствующих компенсаций[97].
В дореволюционной, как и в современной России, многие государственные ограничения касались прежде всего продуктивных земель, сельскохозяйственных и лесных. Вместе с тем учитывалось благотворное влияние лесов на окружающие земли. Как упоминалось, в 1888 г. был принято Положение о сбережении лесов. Согласно этому Положению водоохранные и почвозащитные леса после их надлежащего устройства подлежали щадящему режиму пользования. Прежде всего это касалось ограничения в них рубок. Налагаемые ограничения касались как наличных владельцев, так и любых их правопреемников.
Некоторые ограничения исходили из специфических социальных соображений – например, задачи сохранения владений аристократических фамилий. Их имения, признаваемые родовыми (в отличие от благоприобретенных), не могли переходить к лицам другой фамилии. Они не могли раздробляться, продаваться за долги и т. п. В этом случае соображения государственного престижа ставились выше экономической целесообразности[98].
По социальным основаниям налагались ограничения на оборот крестьянских, так называемых надельных земель. Большая часть из них считалась в собственности крестьянских земельных обществ, но до 1907 г. крестьяне вносили за них государству выкупные платежи, а до 1903 г. эти платежи производились в порядке круговой поруки. В связи с этим надельные земли не принимались в залог, не подлежали отчуждению; легальный оборот мог существовать только в пределах (внутри) каждой земельной общины.
Запрет продавать крестьянскую землю или закладывать ее тогдашние политики оправдывали государственными соображениями. Еще в период освобождения помещичьих крестьян правительство было озабочено тем, чтобы после «воли» крестьяне не лишились земли и не превратились бы в пролетариев. Ведь лишенные земли люди могли остаться без пропитания, и тогда оказалась бы под вопросом политическая стабильность в стране. Справедливы были такие опасения или нет – это сложный вопрос, разрешение которого следовало бы предоставить историкам. Здесь важно отметить сам факт, что наложенные на земельный рынок ограничения были вызваны соображениями социального порядка.
Но и после отмены выкупных платежей крестьяне в большинстве губерний оставались только владельцами своих земель, собственниками же признавались земельные общества. Например, эти общества периодически назначали переделы пахотных земель, нередко используя при этом весьма сложные схемы. Так, каждый член общества наделялся полосками пашни в нескольких местах общего владения – с тем, чтобы равномерно распределить между всеми участки близкие и дальние, сухие и переувлажненные, более и менее плодородные. В связи с традицией общего выпаса по убранным полям существовал так называемый принудительный севооборот. Отдельный домохозяин должен был высевать те же культуры, что и его соседи; в противном случае он рисковал, что выгнанный на пашню скот потопчет и стравит его посевы. Отдельный хозяин не имел права удобрить и вспахать свое паровое поле, если по парам осуществлялся выпас скота.
Государство в эти отношения не вмешивалось, но фактически оно их санкционировало, признавая законными устоявшиеся обычаи землепользования.
И только с 1906 г., когда «стартовала» столыпинская аграрная реформа, отдельный домохозяин получил возможность выделиться из своего земельного общества и закрепить используемые им пахотные полосы (иногда вместе с причитающимися ему угодьями) в частную собственность. При этом законодатель поощрял выходивших из общин крестьян сводить свои земельные участки к одному месту – отрубу. В то же время продажа земли, выделенной в частную собственность, посторонним лицам, не принадлежавшим к крестьянскому сословию, была затруднена.
Фактически только после закрепления крестьянской земли в частную собственность открывалась возможность для сделок с ней, прежде всего в виде купли-продажи[99]. Но, как известно, выход крестьян из своих земельных обществ происходил медленно, соответственно медленно раздвигались и границы для земельного рынка.
В нынешней России резко сузились возможности государства для вмешательства в земельные дела в качестве собственника. В некоторых политических кругах это обстоятельство воспринято как фронтальное умаление роли государства в хозяйственной жизни, хотя на самом деле публичные полномочия государства в части регулирования земельных отношений никаких изменений формально не претерпели. Поэтому особенно актуально выделить эти полномочия, уяснить их объем и на этом основании сконструировать концепцию государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях.
О необходимости такой работы можно судить хотя бы потому, что действующее земельное законодательство далеко не всегда и далеко не последовательно различает полномочия государства как суверена и его же права как собственника земли. Последние вообще находятся в неопределенном состоянии, поскольку разграничения публичных земель в натуре практически не происходит. Нередко такое состояние молчаливо «освящается» в законодательстве[100].
С начала 1990-х годов, когда в России была узаконена частная собственность на землю, этот институт вызывал и вызывает серьезные возражения со стороны некоторых кругов общества. Одно из возражений сводится к тому, что частные земельные владения превратятся в своего рода экстерриториальные острова, не подлежащие публичному контролю, в результате чего общество окажется в зависимости от эгоистических устремлений собственников.
С теоретической стороны такие опасения неосновательны, так как государство может (а при определенных условиях должно) вмешиваться в частные владения – не в качестве собственника, а в качестве суверена, т. е. политической организации, чьи прерогативы не могут быть остановлены частными границами[101]. Однако эти опасения могут иметь под собой почву в условиях, когда государство плохо контролирует земельных собственников – либо по причине слабости соответствующего надзорного аппарата, либо ввиду неразвитости законодательства, либо по обеим причинам вместе. Если современное Российское государство не преодолеет этих недостатков, то можно ожидать, что институт частной собственности на землю будет подвергаться остракизму и не сможет встать на ноги.
Одна из областей, где указанные опасения представляются обоснованными, – земельное планирование с его известными пробелами и слабостями. Концепция государственного земельного планирования и его правовое обеспечение – это важное и необходимое условие для становления такого в целом полезного института, как частная собственность на землю. Указанная концепция включает в себя решение несколько принципиальных проблем. В своей правовой части данные проблемы можно сформулировать следующим образом:
