Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
а) что есть публичный интерес применительно к частным землям?
б) какие виды государственных (и муниципальных) ограничений на использование частной земли могут налагаться в безвозмездном порядке и где их пределы?
в) какие виды налагаемых ограничений подлежат компенсации, в каких случаях и в каких пределах?
г) если ограничения налагаются на владельцев земель – несобствеников, то подлежат ли последние действию тех же правил, что и собственники?
Как представляется, без решения этих принципиальных вопросов земельное хозяйство страны является неполным, так как «повисают в воздухе» интересы общества. Одновременно с этим недостаточно определенным и недостаточно защищенным (а следовательно, недостаточно эффективным) оказывается институт частной собственности на землю.
2. Государство-суверен и государство-собственник земли: в каком качестве оно регулирует землепользование?
Этот вопрос возникает в связи с тем, что в своих взаимоотношениях с обществом государство нередко выступает в двух лицах: как суверен (политическая организация) и как собственник природных ресурсов, а равно создаваемых им предприятий и учреждений. Закон далеко не всегда различает те полномочия, которыми государство обладает в первом случае, и те права, которыми оно наделено во втором. Поэтому в общественном сознании те и другие нередко смешиваются. При этом проявление суверенных полномочий государства нередко относят за счет его прав собственника. Понятно, что такая позиция ошибочна. Государство имеет право регулировать пользование принадлежащей ему собственностью. Когда же оно действует в качестве суверена, когда оно преследует общественные интересы, то его полномочия позволяют ему вмешиваться также в «чужую собственность». Но поскольку те и другие действия государства нередко переплетаются, на практике бывает не всегда просто определить, в качестве кого выступает государство в каждом конкретном случае. Между тем объем прав и обязанностей как государства, так и его контрагентов, в разных случаях бывает неодинаковым. Вот почему этот вопрос заслуживает отдельного внимания[102].
В какой части законодательство о земле опиралось и опирается на институт государственной собственности, а в какой – на государственное верховенство (властность, суверенитет, юрисдикцию), можно показать на примерах его исторического развития.
Первые декреты советской власти, как указывал впоследствии В. И. Ленин, носили скорее публицистический характер; он называл это время полосой пропаганды декретами. Тем не менее они отражали волю революционной части народа, которую формулировали стоявшие у власти партии коммунистов и левых эсеров. Так, Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г., провозгласила «отмену частной собственности на землю», с передачей земли без выкупа «трудящимся» на уравнительных началах (имелась в виду земля сельскохозяйственного назначения). Вопрос о собственности на землю был решен в этой Конституции в нечетких выражениях. Весь земельный фонд был объявлен «всенародным достоянием» (ст. 3)[103].
Но в постановлении по земельному вопросу IX Всероссийского съезда советов, принятом в декабре 1921 г., о государственной собственности на землю говорилось уже как о «незыблемой основе земельного законодательства»[104]. В Конституции РСФСР 1925 г. (принятой на основе Конституции СССР 1924 г.) было сказано определенно, что «земля, леса, недра, воды», равно как и основные средства производства, «составляют собственность Рабоче-Крестьянского государства» (ст. 15). Схожая формула была принята в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции РСФСР 1937 г.
Тем не менее уже некоторые акты 1917 г. исходили из права публичной собственности на землю. Так, в ноябре 1917 г. получили силу Правила о деятельности волостных земельных комитетов, принятые I Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов 23 июня 1917 г. Согласно п. 18 этих Правил волостные земельные комитеты устанавливали арендные цены за отведенные (крестьянскому населению) участки пашни, луга и выгона[105]. Тем самым авторы Правил наделяли волостные земельные комитеты правами собственников земли. «Плату за лес» эти органы передавали в общегосударственный фонд, но удерживали суммы, необходимые для охраны и восстановления лесов, а также для погашения налоговых и залоговых обязательств «подлежащих владельцев» (п. 11). Фактически волземкомы в области лесного хозяйства рассматривались как правопреемники прежних частных владельцев.
Декрет ВЦИК «О социализации земли», принятый в феврале 1918 г., в ст. 1 провозглашал отмену «всякой собственности» на землю, недра, воды, леса и живые силы природы. Запрещались все частные сделки по поводу земли, включая безвозмездные (ст. 39). Распоряжением и распределением земель занимались органы государства – надо понимать, в порядке осуществления их властных функций. О государственной собственности на землю в декрете не было ни слова. Однако из этой «бесхозной» концепции явно выпадала ст. 17, которая провозглашала, что «Излишек дохода, получаемый от естественного плодородия лучших участков земли, а также от более выгодного их расположения в отношении рынков сбыта, поступает на общественные нужды в распоряжение органов Советской власти»[106].
В экономической науке «излишек дохода» с земли именуется земельной рентой, которая поступает собственнику земли. Обращение ренты в пользу государства еще со времен Д. Рикардо (первая четверть XIX в.) рассматривалась как мера, равносильная национализации земли. Известна формула В. И. Ленина в пользу национализации земли. Одновременно эта же формула содержит экономическое истолкование национализации земли, поскольку земля обращена в собственность государства: «Собственность означает право на ренту»[107]. Таким образом, «отрекаясь» о всякой собственности в ст. 1 своего декрета, ВЦИК фактически признавал ее в ст. 17 в форме собственности советского правительства. (Кстати сказать, такие объекты, как заводы, фабрики, железные дороги и т. п., прямо объявлялись национализированными, т. е. обращенными в государственную собственность.) Поэтому можно полагать, что формула об «общенародном достоянии», которая присутствовала в первых декретах Советского правительства, была на самом деле зародышем концепции государственной собственности. В некоторых случаях последняя несла оговорку относительно того, что свои доходы от земель государство будет рассматривать как особый фонд, предназначенный на нужды управления землями и на их улучшение, однако такой фонд так и не был создан[108].
Здесь важно отметить два обстоятельства. Во-первых, концепция государственной собственности на землю довольно быстро отвоевала свое место в тогдашней правовой системе. Во-вторых, эта концепция была утверждена посредством авторитета государства, которое действовало в данном случае на основе своих властных полномочий. Можно сказать, что власть породила право.
Авторитарный стиль государственного управления проявился в упомянутом февральском Постановлении ВЦИК 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», в котором единоличное крестьянское хозяйство предлагалось рассматривать как «преходящее и отживающее». Чтобы иметь правовую основу для ликвидации единоличного землепользования, ст. 1 этого Постановления объявляла, что все земли, в чьем бы пользовании они ни состояли, считаются «единым государственным фондом»[109]. Последнюю формулу можно рассматривать как иносказательное (несколько расплывчатое) выражение права государственной собственности.
Государство не отказывалось от регулирования земельных отношений и в качестве властного политического органа. В качестве примера можно указать на Декрет Совнаркома РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О переделах земли», который ставил переделы пахотных земель внутри крестьянских земельных обществ под контроль государственных земельных органов. В п. 10 Декрета указана причина вмешательства государства: уклонение ряда землепользователей, ожидающих передела земли, от вывозки удобрения на свои полевые участки «при наличии неиспользованного навозного удобрения». Уклонение крестьянина от своевременного удобрения земли наносило государству ущерб как собственнику земли. Но гораздо более важными отрицательными последствиями были снижение урожайности полей и недобор продуктов для прокорма городского населения. Если учесть тяжелое продовольственное положение страны в 1920 г., то временное ухудшение качества почвы должно было волновать государство гораздо меньше, чем снижение текущей урожайности полей. Понятно, что Декрет от 30 апреля 1920 г. был выражением в первую очередь властных функций государства; правомочия государства как собственника земли (если они присутствовали) явно стояли на втором плане.
