Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
В этих же целях желательно исправить действующий ЗК РФ, который плохо различает (или совсем не различает) земли частного владения (собственности) и земли, находящиеся в собственности РФ, регионов, муниципальных образований. Такое различение необходимо по многим причинам, в числе которых неодинаковые методы контроля и неодинаковые методы воздействия на нарушителей. Если в отношении частных собственников отобрание у них земли за допущенные нарушения (молчаливо) признается нежелательным, то нет оснований отказываться от него в отношении публичных ведомств и заведений. Кстати, вряд ли можно обеспечить должную земельную дисциплину в частном секторе без повышения аналогичных требований к государственным и муниципальным организациям – владельцам публичных земель.
В ряду других обстоятельств, влияющих на утверждение в России права собственности на землю и рынка земли, санкции за нарушение земельного законодательства могут показаться второстепенным фактором. Однако это не так. Если сам закон игнорирует земельные нарушения или же их «не замечают» правоохранительные органы, то частная собственность на землю и практика земельного оборота начинает вызывать их неприятие в обществе. Такие настроения усиливаются, если общество видит, что правомочия собственника используются не в его интересах или даже прямо против него. (Например, это касается массовой коттеджной застройки, вторгающейся в рекреационные и другие охраняемые зоны в окрестностях Москвы.) Наоборот, контроль за частной собственностью, осуществляемый надзорными органами в рамках детально разработанного закона, есть довод в пользу этой формы собственности и земельного рынка в целом, ибо общество чувствует себя защищенным от возможных злоупотреблений со стороны частного сектора. Независимо от этого, контроль необходим и за организациями публичного сектора, владельцами государственных и муниципальных земель[77].
С принятием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР в России сформировалась особая отрасль права, регулирующая земельные отношения, – преимущественно в пределах сельскохозяйственных площадей. Это «потянуло» за собой разработку особых правил для разбирательства земельных дел и земельных споров, принятие санкций за земельные нарушения. Однако все такие правовые продвижения были прерваны в годы коллективизации сельского хозяйства, когда главным методом государственного вмешательства в земельные отношения был выбран административный пресс. В эти годы земельное законодательство и формально, и по существу было подчинено специфическим институтам, составившим так называемое колхозное право, которое в своей основной части было тем же административным правом, обращенным на цели создания и укрепления колхозного производства. И только с конца 1960-х годов земельное право стало обретать присущие ему специфические черты, позволявшие выделить его из других отраслей права. Этот процесс продолжается и в настоящее время, хотя он пока что далек от своего завершения.
Статья 125 ЗК РСФСР 1991 г. содержала исчерпывающий перечень тех земельных нарушений, за которые собственник или иной титульный, а равно фактический, владелец земли мог быть наказан (в виде штрафа). В этот список входили следующие нарушения.
– самовольное занятие (захват) земли;
– захламление земель;
– загрязнение земель;
– порча и уничтожение плодородного растительного слоя;
– несанкционированный ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;
– искажение сведений о состоянии и использовании земель;
– уничтожение межевых знаков.
Штрафы и иные взыскания не освобождали виновных от устранения последствий допущенных ими нарушений.
Статья 125 не содержала процедуры привлечения к ответственности нарушителя; она не делала различия между различными категориями земель, между различными формами собственности и владения землей. Она не ставила вопрос о дополнительной (субсидиарной) ответственности собственника, если нарушение совершало лицо, которому собственник передал землю во владение и пользование. Она умалчивала об ответственности собственника (или иного владельца земли) в случае его бездействия, если нарушение было совершено посторонним лицом или же лицом приглашенным (например, земельное нарушение допустила строительная бригада, приглашенная собственником). Оставался в стороне вопрос о правах и обязанностях собственника (владельца) земли по контролю за действиями изыскательской партии, работающей на его земле, а равно о его ответственности за допущенные ею нарушения, если от них пострадали соседи.
Правда, все такие пробелы могли быть ликвидированы, а уточнения внесены в ходе дальнейшего развития земельного законодательства. Однако этого не произошло. Современное земельное законодательство не пошло в этом отношении дальше ЗК РСФСР 1991 г. Оно не реагирует и на новые вызовы. Так, туристы и отдыхающие нередко жалуются, что собственники прибрежных дач, коттеджей, рекреационных и иных заведений, выходящих к воде, самовольно перегораживают вдольбереговые тропы, загораживают доступ к берегам водоемов и к самой воде. «Выносные ограды» нередко являются предварительным шагом к несанкционированному включению в основное владение отгороженных полос и участков, т. е. к захвату земли и акваторий.
Во многом вне «поля зрения» права остаются специфические нарушения, совершаемые должностными лицами, – от неправильного предоставления земли (не в тех размерах, не в тех местах, неуправомоченным претендентам на нее, наконец, за пределами своей должностной компетенции) до безучастного отношения к земельным проступкам, совершаемым владельцами земли.
Разумеется, с такими нарушениями должно бороться не только земельное право, но, в частности, и оно. Например, требует своего решения болезненный вопрос, какова должна быть судьба земли, если должностное лицо отвело ее нынешнему владельцу, превысив свои должностные полномочия, либо не в положенном месте и без необходимых условий. Еще сложнее решать вопросы, как поступать с неправильно отведенными землями, если на них уже возведены строения. Если подобные дела должен решать суд в порядке гражданского производства, то нельзя обойтись без решения вопроса об особом сроке для исковой давности, ибо пока даже не ясно, кто (кроме прокурора) и в каком порядке может предъявить иск об изъятии неправильно предоставленной (и неправильно используемой) земли или ее части. Не ясно и процессуальное положение того должностного лица, которое выдало разрешение на неправильный отвод земли, если оно будет привлечено к гражданскому процессу, в котором должна решиться судьба этой земли.
Без должного разрешения остается пока и процедура проверки доказательств в отношении многих земельных нарушений. Последние могут подлежать рассмотрению как в административных, так и в судебных инстанциях; в последнем случае – в рамках как уголовного, так и гражданского производства. Но пока не всегда ясно, какие нарушения подпадают под тот или иной порядок, а также какова роль общественности и отдельных лиц в возбуждении соответствующих дел, например, вправе ли природоохранные, туристские и иные заинтересованные общества и организации предъявлять гражданские иски нарушителям земельного законодательства. (По всей видимости, установление такой нормы в законе было бы желательным.) Совсем не ясно, кто должен отвечать за допущенное земельное нарушение, если права и обязанности по земле сосредоточены не в одном лице.
Что касается этой последней ситуации, то ее было бы целесообразно разрешить с помощью юридического инструмента, известного как солидарная ответственность. Этот инструмент уместен в отношении собственника (или его представителя) и непосредственного нарушителя, если эти два лица не совмещаются в одном. Например, если в приведенном выше примере с бригадой строителей последняя приступит к рубке деревьев в соседнем лесу, чтобы пополнить недостаток в строительных материалах, то отвечать за такие действия должны не только непосредственные виновники, но и заинтересованный собственник (он же заказчик работ), пригласивший эту бригаду на свою землю, но освободивший себя от забот контролировать ее действия вовне. В случае солидарной ответственности виновных потерпевшее лицо могло бы взыскать свои убытки с любого из ответчиков по своему выбору или же с них обоих в выбранной им пропорции. Тем самым споры о степени вины каждого из ответчиков выносились бы за пределы первоначального процесса о возмещении ущерба и решались бы впоследствии без участия (уже) получившего причитающуюся ему компенсацию потерпевшего.
Надзорные ведомства: роль земельной службы. Проблема возмещения ущерба, возникшего вследствие земельного нарушения, не сводится к обычной гражданской ответственности. Экологический ущерб от допущенного нарушения может «выйти за пределы» того земельного участка, где оно было совершено (например, небрежно выполняемые земляные работы могут привести к смыву грунта и заносу нижележащих земель бесплодным материалом). Кроме того, нужно учитывать, что законодатель заботится о сохранении плодородия и биологической продуктивности земли, где ведутся работы, независимо от того, в чьей собственности она находится. Так, обязанность сохранять в случае проведения земляных работ плодородный растительный слой распространяется на всех владельцев земли, включая ее собственников. Рекультивацию нарушенных земель заказчик работ должен производить на любых землях – как «чужих» (предоставленных ему во временное пользование), так и на «своих»[78]. Иск о неправильном обращении с землей собственник может предъявить арендатору своей земли. Но такой же иск может быть обращен против собственника со стороны надзорного органа.
