Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
Надзорные ведомства: роль земельной службы. Проблема возмещения ущерба, возникшего вследствие земельного нарушения, не сводится к обычной гражданской ответственности. Экологический ущерб от допущенного нарушения может «выйти за пределы» того земельного участка, где оно было совершено (например, небрежно выполняемые земляные работы могут привести к смыву грунта и заносу нижележащих земель бесплодным материалом). Кроме того, нужно учитывать, что законодатель заботится о сохранении плодородия и биологической продуктивности земли, где ведутся работы, независимо от того, в чьей собственности она находится. Так, обязанность сохранять в случае проведения земляных работ плодородный растительный слой распространяется на всех владельцев земли, включая ее собственников. Рекультивацию нарушенных земель заказчик работ должен производить на любых землях – как «чужих» (предоставленных ему во временное пользование), так и на «своих»[78]. Иск о неправильном обращении с землей собственник может предъявить арендатору своей земли. Но такой же иск может быть обращен против собственника со стороны надзорного органа.
За последний десяток лет на федеральном уровне было принято по меньшей мере три редакции положения о государственном контроле и надзоре за использованием земель[79]. Последнее из них относится к 2002 г. Общим для них является наделение надзорными функциями сразу четырех федеральных ведомств. Среди них Росземкадастр РФ, где сосредоточены кадры землеустроителей и оценщиков (в основном в части сельскохозяйственных земель), Госстрой РФ (ныне – агентство в составе Министерства регионального развития[80]), Министерство природных ресурсов (в лице его природоохранных инспекций), а также Министерство сельского хозяйств, у которого, однако, пока нет своего земельного аппарата. Все эти органы управомочены выдавать нарушителям (не только собственникам земли) обязательные предписания и взимать штрафы. Если земле причинен имущественный ущерб, то для взыскания его с виновных лиц эти органы вправе обращаться в суд.
Гражданский закон (ст. 222 ГК РФ) можно толковать в пользу необходимости судебного решения также в случае, когда встает вопрос о сносе незаконно возведенного строения.
Закон не разграничивает детально полномочия между надзорными органами. Поэтому здесь не исключено «наложение» компетенции одного органа на компетенцию другого. Так, за несанкционированное строительство штрафы на нарушителя могут быть наложены службой как земельного, так и строительного надзора. Эта неопределенность нередко преодолевается с помощью межведомственных соглашений. Так, за самовольное строительство в населенных пунктах обычно взыскивают органы архитектурно-строительного надзора, а в сельской местности – земельные органы. Однако многое зависит здесь от согласованности в работе разных органов на местах.
До недавнего времени надзор за землепользованием официально осуществляли также санитарно-эпидемиологические органы. Их участие выражалось (и обычно выражается) в экспертизе проектов экологически проблемных объектов, с тем чтобы последние причинили минимум вреда людям на окружающих территориях. Проекты строительства проверяются также на тот случай, чтобы нежелательные объекты не были размещены в водоохранных и других охраняемых зонах. С другой стороны, эти органы требуют, чтобы из санитарно-защитных зон, создаваемых вокруг проблемных объектов, были вынесены жилые дома, детские и т. п. учреждения.
К сожалению, из поля зрения санитарных органов нередко выпадают вопросы соблюдения установленного режима вокруг проблемного объекта. Так, вдоль рельсовых путей в городах установлены санитарно-защитные зоны, куда не должна вторгаться (по условиям шума, загазованности) жилая и подобная ей застройка. Однако (как упоминалось) границы этих зон на местности, как правило, не отбиты, об их прохождении не информировано не только население, но зачастую даже соответствующие государственные органы. В результате не так уж редки случаи, когда в этих зонах осуществляется жилищное или иное не подходящее строительство; такие случаи, например, отмечены в Москве.
В качестве одной из мер, способных исправить этот недостаток, в литературе предлагается слияние органов охраны природы с той частью санитарной службы, которая занимается вопросами земельных планировок[81].
Органы охраны природы традиционно держат в поле своего зрения экологически ценные и иные особо охраняемые земли, переданные заповедникам, национальным и природным паркам, включенные в заказники, в охранные зоны памятников природы и историко-культурных объектов (в последнем случае органы охраны природы нередко «конкурируют» со специализированными органами по охране памятников архитектуры). В какой-то мере они наблюдают за состоянием ценных природных участков, используемых для отдыха на природе. Они могут вмешиваться также в использование любых земель, особенно в случае их застройки, поскольку при этом выявляются случаи загрязнения окружающей среды или иные неблагоприятные экологические последствия. В таких ситуациях одним из действенных инструментов является требование надзорных органов о проведении экологической экспертизы (обычно за счет потенциального нарушителя).
Органы охраны природы наблюдают за выполнением требований закона о рекультивации нарушенных земель. Но в данном случае они могут дублировать функции земельных органов, поскольку последние также контролируют проведение рекультивационных работ. Такое дублирование трудно устранить на уровне Российской Федерации. Разграничение функций между надзорными органами удобнее производить на уровне регионов, поскольку здесь легче учесть местные особенности.
Вместе с тем, как представляется, законодатель недооценивает роль и возможности Земельной службы. Например, этой службе поручено следить за сохранностью межевых знаков. Но кроме межевых, на местности установлены и другие легальные знаки: топографические, геодезические, гидрологические, знаки, указывающие прохождение подземных коммуникаций, а равно знаки временного характера, привнесенные проектными организациями, например, показывающие строительную разбивку будущего линейного сооружения (дороги, канала, трубопровода и др.). Разумеется, за сохранностью «своих» знаков должны следить заинтересованные предприятия и ведомства. Но вряд ли в каждом из них надо учреждать специальный штат надзирателей, коль скоро существует «генеральный надзиратель» в лице Земельной службы. Очевидно, у сотрудников последней должны быть ведомости легально установленных знаков, подлежащих охране. И если возникает опасение, что знак поврежден или исчез, то соответствующая информация должна передаваться заинтересованному ведомству. Такие отношения желательно отрегулировать в межведомственных соглашениях, но позаботиться об их «аранжировке» должен закон.
Надо сказать, что действенность норм, касающихся надзорных функций земельных органов, вызывает серьезные сомнения в связи с тем неопределенным и приниженным состоянием, в котором эти органы ныне оказались. Исторически государственная землеустроительная служба состояла при органах сельского хозяйства, но при этом она и обслуживала в основном только сельское хозяйство. В 1990-х годах после придания этой службе статуса особого ведомства она действительно стала государственной, но при этом своих землеустроителей лишилось сельское хозяйство – положение явно ненормальное для этой отрасли. Но и на государственном уровне земельная служба стала выполнять (судя по названию «Росземкадастр» – ведомства, в которое она ныне входит) в основном только кадастрово-учетные и оценочные функции в отношении земли. В современных условиях местные органы этой службы занимаются главным образом регистрацией границ земельных владений и уточнением прав на землю ее владельцев.
На региональном и федеральном уровне звенья этой службы должны снабжать органы власти земельно-хозяйственной документацией, необходимой для определения ставок земельного налога, а также для земельно-планировочных мероприятий. Однако вся такая деятельность имеет слабое касательство к надзору за землепользователями.
Следует также учитывать, что в современных условиях земельный налог не имеет отношения к федеральным финансам, так как в бюджет России он не поступает. Что касается земельно-планировочных мероприятий, то большинство из них также «замыкается» в пределах отдельных регионов. Это неизбежно ведет к тому, что земельные органы «регионализируются» и «муниципализируются»; для пребывания их в составе федерального ведомства остается все меньше оснований. По-видимому, дело идет к тому, что основная масса земельных органов должна будет перейти в ведение муниципальных властей и регионов. Что касается федерального уровня, то земельные органы России не должны исчезнуть, поскольку они будут управлять землями Российской Федерации. В своих отношениях с землепользователями они должны представлять Россию как собственника. Но тогда их надзорные (административные) функции должны будут уступить место целому комплексу земельно-хозяйственных правомочий, среди которых будет фигурировать «земельный контроль».
