Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Отдельного упоминания стоит проблема нормативов строительства. Копий вокруг этой темы сломано столько, что уже не всегда понятно, как проблему описать наиболее оптимально. Но, несмотря на все обсуждения, воз и ныне там. Нормативы на строительство «советского» образца отнюдь не стимулируют применение новых технологий и инновационных решений при возведении новых объектов.

Однако именно такие технологии – возможность сокращения расходов в процессе последующей эксплуатации, а зачастую уже и во время строительства и, соответственно, капитального или текущего ремонта. Когда эксплуатация не входит в периметр проекта, наверное, с этим можно примириться, но сущность ГЧП и иных проектов инвестиций в инфраструктуру состоит как раз в том, чтобы стараться включать в общую конструкцию проекта и эту стадию. И жизненная важность включения в проект возможности использования новых технологий на этапе проектирования или строительства становится гораздо более заметной.

К сожалению, ввиду косности российского строительного рынка зачастую разрешенная отечественным законодательством возможность применения специальных технических условий в строительстве уникальных и нестандартных объектов не получила должного распространения.

На фоне этого проблему усугубляет тот факт, что ФАУ Главгосэкспертиза (ГГЭ), которая по законодательству должна утверждать все проекты, не видит на своих «радарах» особой разницы между проектами, которые реализуются за бюджетный счет или частно-государственный.

Такой универсальный подход сильно отражается на рынке, поскольку реализовывать проекты без одобрения ГГЭ невозможно, а получая такое согласование, которое не вполне соответствует инвестиционной конструкции проекта, приходится его существенно усложнять или терять значительное количество времени.

Например, ГГЭ «на входе» объявляет о том, что одобряются проекты только в том случае, если в ФЦП предусмотрена полная сумма государственных инвестиций. Но ведь существо инвестиционных проектов ГЧП как раз и состоит в том, чтобы обеспечить софинансирование проекта из различных источников, а не только государственных. Но делается-то это после проведения конкурса. Соответственно, в таких проектах никак нельзя продемонстрировать наличие запланированного полного объема бюджетных средств при внесении проекта в ГГЭ.

Или ситуация, при которой осуществляется де-факто конкурс, содержащий в своих условиях и отбор оптимальных технических решений, также проходит через одобрение ГГЭ не совсем гладко. Значительные сложности возникают и в том случае, когда необходимо согласовать инвестиционный проект, который сразу включает в себя стадии проектирования, строительства и эксплуатации. Если же концессионный или иной конкурс ГЧП проходит в формате, предполагающем перенесение подготовки проектной документации «вправо» после даты конкурса, то есть в обязательства концессионера-победителя, то к стройке он может приступить только после того, как уже с готовым проектом пройдет ГГЭ. Учитывая сложность этой процедуры, сроки, которые могут потребоваться для получения одобрения, или необходимость значительных изменений в документацию обычно относятся финансирующими организациями (да и самими участниками консорциумов) в раздел «существенные риски».

Естественно, в том случае, если проекту предстоит получать одобрение не на уровне ГГЭ, а региональных госэкспертиз, то де-юре проблем, конечно, не меньше, но де-факто оно проходит чуть более гладко, поскольку у них чуть больше времени и свободного ресурса для того, чтобы изучить особенности проекта, порожденные самой природой ГЧП.

Тренд последнего времени состоит в том, что количество инфраструктурных инвестиционных проектов, не связанных с созданием значительных объектов основных средств, нарастает. В них и вовсе нет особых проблем, связанных с государственной экспертизой.

Указанное, впрочем, не означает, что не стоит тратить сознательные и целенаправленные усилия властей на то, чтобы ввести в деятельность государственных экспертиз специальные процедуры, которыми они должны пользоваться при рассмотрении проектов ГЧП.

Фейсконтроль клуба инфраструктуры

Как мы видим, отечественным властям и бизнесу предстоит еще большая работа по созданию различных новых механизмов, институтов, процедур. Основная задача таких действий – увеличить количество проектов, которые поставляются на рынок, и существенно расширить не только линейку инструментов инвестирования, но и круг потенциальных инвесторов в подобного рода проекты и исполнителей.

Предстоит многое – от внедрения различных форм коллективных инвестиций до расширения линейки инвестиционных схем, которые доступны по действующему законодательству тем, кто хотел бы принять участие в таких проектах в разных амплуа.

Перечислять необходимые изменения можно очень долго. Но очень метко выразился один мой приятель: «Надо сильно ослабить фейсконтроль на вход инвесторов в инфраструктурный клуб хотя бы потому, что он пока полупустой. А вот требования к проектам и их внешнему виду можно и повысить».

Раздел IX

Инфраструктурный рынок сегодня

Глава 28

Инфраструктурная Россия в мировом контексте

Невежество – это демоническая сила, и мы опасаемся, что она послужит причиной еще многих трагедий.

По оценкам всевозможных экспертов – от начинающих до таких, как легендарный экономический «прорицатель» профессор Нуриэль Рубини, – МВФ вполне справедливо указывает, что одним из решений для мира со слишком большим предложением и маленьким спросом должны быть государственные инвестиции в инфраструктуру, как в недостающую, так и существующую, приходящую в упадок.

Диагноз верен одновременно и для развитых стран, и для развивающихся. За исключением, возможно, только Китая, который, наоборот, осуществил избыточные и не всегда продуманные наперед инвестиции в инфраструктуру и теперь испытывает значительные сложности с сохранением ее в эксплуатационной готовности, а также с необходимостью поддерживать слишком «разогнанные» производственные мощности. Например, китайские власти опутали линиями высокоскоростного железнодорожного сообщения уже почти всю страну. В соответствии с их планами в ближайшие десять лет потребность будет удовлетворена на 98 %. В связи с этим компании, задействованные в этом сегменте рынка, и поддерживающие их власти максимально заинтересованы в экспорте своих технологий, оборудования и машин. Именно поэтому мы наблюдаем резкий всплеск активности их предложения в Мексике, России, ряде иных стран. Впрочем, возможно, стоит также учитывать еще и национальную поговорку «Чья дорога (рельсы, аэропорты, нужное вписать), того и религия».

Кроме того, ведущие мировые эксперты предупреждают: несмотря на то что аргументы в обоснование инвестиций в инфраструктуру давно изучены, многократно проверены и представляются весьма убедительными, используются они лишь успешными и стратегически мыслящими правительствами.

В остальных случаях основное ограничение на пути расширения объемов бюджетного и внебюджетного инвестирования в инфраструктуру – политические и ментальные ограничения властей.

Зачастую для принятия слишком сложного решения о старте того или иного проекта необходимо проявить изрядную вдумчивость, желая разобраться в его деталях, а также политическую решимость, поскольку результаты неудачных шагов закамуфлировать обычно не получается, а для общественности они наглядны еще длительное время.

Есть еще несколько соображений ментально-психологического свойства, которыми руководствуются власти при принятии соответствующих решений, но в итоге они все приводят к тому, что, как только в экономике намечается дефицит средств, в первую очередь сокращаются капитальные вложения и иные инвестиционные проекты, а уже потом – различные текущие расходы. Именно таким образом сдерживается столь необходимый инфраструктурный бум.

Данное утверждение, естественно, представляется банальностью, очевидной всем участникам рынка. Но небанальное продолжение этого тезиса состоит в том, что государство даже при недостатке средств могло бы мобилизовывать значительные объемы внешних инвестиций небюджетного происхождения. Обычно существенное требование инвесторов – долгосрочность отношений с государством. Но, желая оставить себе слишком большую свободу маневра для осуществления текущих расходов, власти идут на такие шаги крайне неохотно.

Таким образом, получается замкнутый круг: своих денег нет, внешние не пускаются в проекты, чтобы не связывать себя с инвестором на будущее, зазор для возникновения инвестиционного проекта отсутствует, новая инфраструктура создается крайне медленно, а большая часть старой дряхлеет, что в итоге приводит к очередному витку увеличения уже текущих расходов бюджета на содержание этой инфраструктуры, то есть давление на бюджет только увеличивается.