Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Другие критики утверждали, что я недостаточно критикую самого Блэра. Готов поспорить и по этому поводу. В предисловии я признаюсь в своей небеспристрастности и предупреждаю, что придерживаюсь в своем описании позитивного взгляда, поэтому, как говорится, что сказано, то и сделано. Все же, как написал в своем вводном слове Питер Хеннесси, книга не льстит Блэру. Я не скупился на критику, когда считал это необходимым, и по ходу моего рассказа Блэр подвергается критике за неудачные перестановки в кабинете, за недостаток соратников, способных осуществить его реформы, за неудачи в преобразовании системы государственной службы, за создание многочисленных конкурирующих между собой подразделений вместо стройной структуры государственных органов. за многое другое. Некоторые рецензенты, как я подозреваю, были разочарованы, не найдя острой критики вторжения в Ирак и прочих непопулярных действий Блэра, но тогда они сами совершили ошибку, прочитав не ту книгу.

Во всяком случае, книга увидела свет в последние месяцы пребывания Блэра у власти, когда в лучшем случае большинству комментаторов премьер надоел, а в худшем они швырялись в него гнилыми помидорами в надежде поскорее прогнать его со сцены. Один издатель даже предупреждал меня загодя, еще до ухода Блэра, об отсутствии спроса на книги, позитивно описывающие его, что доказывает лишь недальновидность нынешних издателей, поскольку совсем нетрудно было предвидеть, что, как только Блэр уйдет, представление о нем станет более позитивным. Вот и Аластэр Кэмпбелл, и Энтони Селдон без труда распродали немало экземпляров своих описаний, сделанных в целом в позитивном свете. На самом деле этот сдвиг начался уже в дни, предшествовавшие уходу Блэру; тогда журнал «Economist» написал, например, что, невзирая на все разочарования, потомки будут благосклоннее к Блэру, чем современники (12 мая 2007 г.). Осенью газета «Times» утверждала: «На данный момент Блэр в моде не более, чем галстук-селедка и брюки клеш. Но мода нередко возвращается, так будет и в данном случае» (17 ноября 2007 г.). В настоящей книге я постарался не только рассказать о борьбе за реформы, но также оценить влияние Блэра на систему государственной службы в историческом плане. За год, прошедший после выхода первого издания, не случилось ничего такого, что могло бы изменить мою точку зрения, изложенную в главе 8. На самом деле мое мнение стало лишь более позитивным, и тот факт, что реформа государственной службы продолжилась и при новом правительстве, только утверждает меня в этом. Даже сатирический журнал «Private Eye», похоже, верит в то, что наследие Блэра пробудет с нами еще много лет. «Ты как думаешь, выдержат реформы Блэра проверку временем?» – спрашивает один персонаж карикатуры у другого. «Да, – отвечает тот. – Они еще много лет будут создавать проблемы для нас» (7 апреля 2007 г.).

Более глубокая критика моих предложений, содержавшихся в данной книге, заключалась в том, что они находятся в разладе со временем. Комментарий в газете «Тimes» был в целом сочувственным, но там отмечалось, что, «хотя схема Барбера ловко сработана и может быть представлена как способ сокращения расходов, она не соответствует духу времени» (14 мая 2007 г.). Равным образом Вернон Богданор в своей крайне положительной рецензии в газете «Financial Times» (11–12 августа 2007 г.) отмечает, что «существует глубокое противоречие между подходом Блэра и программой децентрализации, которой привержена новая Лейбористская партия». Этот комментарий получил серьезную поддержку высших государственных чиновников, работающих в правительстве, не говоря уже о руководителях местных органов власти и некоторых высших должностных лицах в министерствах. То ли благодаря моим усилиям, то ли вопреки им меня стали ассоциировать со сторонниками реформ «сверху», а этот подход стал немодным в третий срок правления Блэра (и остался таковым по сей день), уступив место идее об «отпущенных вожжах». Данной теме отведено в книге немало места, и один из пунктов, по которым я критикую программу реформ Блэра, заключается в том, что мы не смогли добиться четкого понимания основных положений реформы сферы государственных услуг со стороны министров и государственных чиновников. Я постарался рассмотреть этот вопрос на последних страницах главы 9. Мои взгляды, изложенные там, не изменились, хотя и расширились, как станет понятно далее.

С тех пор, как вышло первое издание этой книги, у меня была возможность поразмыслить о ключевых аспектах названной темы, и этому посвящены два из трех разделов настоящей главы (см. ниже). Пока я хочу подтвердить свои позиции. Даже если бы имелась полная концептуальная ясность в отношении реформ и мы двигались в направлении децентрализации (что было бы правильно), мои аргументы в пользу создания не очень крупного, но четко и эффективно работающего Департамента премьер-министра были бы скорее более, чем менее, важны. И так было бы, даже если бы выводы, сделанные Дэвидом Финкельстайном по прочтении моей книги (к некоторым из них я отношусь с пониманием) и сводимые к тому, что нам необходимо менее громоздкое правительство, встретили поддержку. Дело в том, что мои аргументы о необходимости Департамента премьер-министра и кабинета касаются не его размера, а его эффективности. На самом деле они о том, как делать меньше, но лучше. Утверждая, что мои предложения противоречат духу времени, критики свалили в одну кучу, с одной стороны, централизацию и реформирование сферы государственных услуг по принципу контроля «сверху вниз» и, с другой стороны, предложение о создании нового департамента. Я постарался внести в это ясность во время выступления на общественных слушаниях на заседании парламентского комитета по государственному управлению 19 июля 2007 г., когда его высокоэрудированный председатель, Тони Райт, так поставил вопрос:

Ваша книга находится в полном… противоречии с нашим временем. История нашего века гласит: «Премьер-министр приобретает слишком большую власть. Он идет в обход Кабинета министров. Это возмутительно. Государственных служащих тоже обходят. Надо что-то с этим делать». А тут Вы взяли и повели дело прямо в противоположном направлении.

В своем ответе я не стал спорить с его последним утверждением:

Я действительно стремился к тому, чтобы опровергнуть подобные выводы, поскольку не считаю их правильными… Сам я полагаю, что роль премьер-министра становится все более трудной. Я не утверждаю, что премьер-министр должен иметь больше полномочий по отношению к кабинету, тем более. к парламенту. Я лишь утверждаю, что премьер-министру необходим эффективный механизм обеспечения реализации принятых решений. В конце концов, премьер-министры – это руководители правительства, а правительство избирается для того, чтобы осуществлять некие меры, и доверие к правительству зависит от того, насколько власти предержащие способны обеспечить осуществление [своей] программы.

И, действительно, таково мое мнение, и оно остается неизменным независимо от того, направлена программа на централизацию или децентрализацию, на увеличение или сокращение размера правительства. Как я отметил в главе 9, я стою на том, что «на смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность». Это, несомненно, тот аргумент, который окажется по вкусу любому премьер-министру с достойной программой. Может быть, именно поэтому мои предложения вызвали интерес такого широкого круга политиков разных убеждений.

Обновленное правительство?

Многое из того, что сделал Гордон Браун по реформированию правительственного механизма в июне – июле 2007 г., было намного радикальнее, чем мои предложения, сделанные в главе 9 настоящей книги. Возьмем, например, глубокие изменения в конфигурации министерств и департаментов правительства, новое соотношение законодательных и исполнительных полномочий. Также инновацией является назначение министров, чьи полномочия лежат в сфере деятельности более чем одного ведомства, таких как Лайам Берн, который отвечает за иммиграцию по линии Министерства внутренних дел и за таможенные пошлины по линии Министерства финансов, а равным образом и учреждение постов министров по делам каждого региона страны. Эти перемены, похоже, нашли широкое признание. Что касается новой конфигурации департаментов, то в этом случае неизбежно потребуется время, чтобы стали заметны преимущества нового порядка. Однако уже возникает ощущение – например, в области школьного образования и детства, – что, если одно ведомство – правительственный Департамент по делам детей, школы и семьи – отвечает за все направления деятельности правительства, имеющие отношение к детям, молодежи и их семьям, происходит более последовательная разработка политики и осуществляется ориентация на все важные задачи в этой области, включающие не только качество школ и образования, но и благополучие самих детей. Мои предложения по реформе центрального правительства, основанные на четырехлетнем опыте работы в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которые представлены в главе 9, имели далеко идущий и обширный характер. Как ранее указывалось, они опирались на мое мнение о том, что задачи премьер-министра стали значительно сложнее, и необходима всеобъемлющая реформа системы государственных услуг, построенная на более согласованной работе тех, кто окружает премьера, особенно в силу того, что эффективность государственных услуг стала (и остается) важнейшим политическим вопросом в сегодняшней Великобритании. Центральным элементом моих предложений стало создание нового Департамента премьер-министра и кабинета (см. подробнее в главе 9). Когда в июне 2007 г. Гордон Браун занял пост премьер-министра, он не стал создавать департамент с таким названием и предпочел ему две отдельные, но связанные между собой структуры – одну при премьере, а другую при кабинете.