Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Конечно, мне было бы приятно, если бы были приняты мои рекомендации в этом отношении, но я понимал, сколько проблем могла создать внешне направленная на централизацию власти реформа при том, что все склонялись к увеличению роли кабинета в управлении страной и к большему значению парламента. Однако, вглядевшись в происходящее более внимательно, я поразился тому количеству моих предложений, которые все-таки были приняты. Отдел политики стал меньше, и в его состав вошли серьезные политики, пользующиеся доверием премьер-министра, такие как Ник Пирс и Гэвин Келли. Назначение в январе 2008 г. Стивена Картера ответственным и за разработку политики в аппарате премьера, и за связи с общественностью должно еще больше укрепить это направление. В секретариате кабинета появился новый пост постоянного секретаря, подотчетного Гасу О’Доннеллу, на который назначили Джереми Хейвуда, замечательного личного секретаря Тони Блэра в тот период, когда я сам работал в аппарате. Этот пост не назывался «постоянный заместитель министра по функциональным вопросам», как предлагал я, но предусматривал практически все те обязанности, о которых я писал. В январе 2008 г. Хейвуд стал постоянным секретарем в аппарате премьера. Но оставленный им пост в секретариате кабинета никто не ликвидировал, хотя на момент написания этой главы он оставался вакантным. Назначение Хейвуда первым постоянным заместителем министра в аппарате премьера, несомненно, является новым аргументом в пользу создания Департамента премьер-министра и кабинета; более того, подспудно это – шаг в направлении его создания. Хотя пост Джил Райдер не предполагает статуса постоянного заместителя министра, он имеет все признаки предложенного мною поста постоянного заместителя министра по организационным вопросам. Лицо, занимающее этот пост, отвечает, в частности, за оценку потенциала правительственных ведомств (тоже одно из моих предложений), что позволяет руководителю Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг сосредоточиться на том, чтобы добиваться достижения политических целей правительства.
Между тем реформы Казначейства четко следуют моим рекомендациям, изложенным в главе 9. Появился новый постоянный заместитель министра, ответственный за продуктивность и государственные услуги (Джон Кингман). Возникла новая система подготовки и заключения соглашений по государственным услугам, где намного меньше междепарламентских плановых заданий (около 30) и куда входит ряд показателей, данные по которым будут публиковаться, что тоже является шагом в направлении, предложенном в первом издании этой книги. Предстоит еще пройти определенный путь, чтобы обеспечить ясность в отношении общественной стоимости (см. главу 9), но уже понятно, что в этом случае увеличивается роль таких учреждений, как Бюро по стандартам в области образования, Комиссия по медико-санитарной помощи и Счетная комиссия, по сбору качественных данных о мнении граждан, пользующихся государственными услугами. Нужно еще посмотреть, будет ли введен интегрированный процесс выработки политической стратегии, постановки плановых заданий и распределения государственных расходов, но определенные надежды в этом отношении тоже имеются.
А как же сама Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг? Первые два года после того, как в июле 2005 г. я из нее ушел, она продолжала решать возложенные на нее задачи, причем наибольший вклад в реализацию реформ осуществлялся через проведение оценки потенциала министерств и департаментов, в которые привлекались объединенные группы, состоящие из сотрудников соответствующего ведомства и специалистов со стороны. Координацию осуществляла Группа, которая на основе собственных, получивших широкое признание процедур проводила анализ эффективности ведомства в отношении стратегических планов, их осуществления и качества руководства. Такая экспертиза вызывала некое остолбенение у отдельных государственных чиновников высокого ранга, но в целом и независимо от их отношения министерства и департаменты считали процедуру полезной. Публикация отчетов привнесла в деятельность Уайтхолла такой уровень прозрачности, который, вероятно, заставлял усопших представителей высшего чиновного сословия прошлого переворачиваться в гробу. Общий эффект был в высшей степени позитивным. По мере развития этой программы Группа смогла разрешить противоречие, мучившее нас все то время, что я в ней работал: антагонизм между необходимостью добиваться конкретных результатов и потребностью в наращивании потенциала министерств и ведомств (см. главу 6). В конце концов, было принято решение о необходимости работы по увеличению потенциала министерств. Неминуемым результатом стал тот факт, что Группа, чьи первоначальные задачи заключались в обеспечении результативности правительственной программы реформ, стала в тот двухлетний период получать меньше внимания со стороны ее руководства, а также со стороны секретаря аппарата кабинета и премьер-министра.
С тех пор как Гордон Браун стал премьер-министром, он перенацелил Группу на приоритетные цели правительства. Освободившись, таким образом, от груза ответственности за анализ потенциала ведомств, Группа под руководством контактного и опытного Рея Шостака, с его безупречным опытом обеспечения реализации решений за пределами Уайтхолла, решает задачи по обеспечению реализации примерно 30 соглашений по государственным услугам, которые стоят во главе угла деятельности нынешней администрации. Она вошла в состав Казначейства, и теперь, помимо обеспечения результатов, ей стали близки задачи повышения продуктивности. Формально она подотчетна и премьер-министру, и канцлеру и находится как раз там, где ей и надлежит быть, – в самой гуще событий. В этом смысле Группа стремится максимально воспользоваться преимуществами всех трех вариантов, описанных в главе 7 этой книги. Поскольку реформа системы государственных услуг в нашей стране вышла на новый этап (нам многого удалось достичь с 2001 г., когда была создана Группа), потребуется разработать кое-какие новые процедуры и подходы и установить новые связи. Однако, если Группа и дальше будет заниматься этим так же творчески, есть все основания полагать, что она продолжит генерировать инновации и будет способствовать обеспечению реализации реформ на этом новом этапе.
Таким образом, я в целом доволен тем, какое влияние оказали мои предложения на организационные решения нового премьер-министра. Доволен я и тем, какой интерес в самых различных политических кругах вызвали мои рассуждения и доводы, приведенные в этой книге. Создание организации, нацеленной на обеспечение результатов, не обязательно должно становиться предметом партийных и политических споров. Мой совет нынешнему и будущим премьерам и секретарям кабинетов: четко усвоить уроки, вытекающие не только из результатов нашей деятельности, начавшейся в 2001 г. и продолжающейся по сей день, но и из того, как в разных странах мира их используют для продвижения вперед. Разумеется, не может быть предела поискам наилучших способов обеспечить реализацию реформ, как не может быть в этом случае и однозначных решений, но сейчас мы продвинулись по этому пути дальше, чем когда-либо.
Алхимия отношений: углубление
Часть опубликованных на мою книгу рецензий весьма поверхностна, но некоторые затрагивали существенные вопросы. Однако большинство самых глубоких комментариев были сделаны в частных письмах и на семинарах, которые последовали за изданием. Почти все они имеют отношение к высказыванию, вынесенному в эпиграф к этой главе. Успешная реализация решений в начале XXI века, как и в 1830-х гг., когда Токвиль писал свою книгу, зависит от установления отношений или связей с обладающими значительным влиянием и весом организациями и группами, постоянно управлять которыми государство не может. Хотя государственные служащие и специалисты, занятые в системе государственных услуг, неизменно подвергаются жесткой критике в этой книге, многие из них говорили мне, что им понравилась моя история, и они признают некоторую правоту написанного. Это не означает, что они согласны со всеми моими доводами и предложениями, но почти все признали правильными обозначенные мною конечные цели, например, те, о которых идет речь в главе 6: «…Достижение такого качества государственных услуг, чтобы граждане любого происхождения и материального положения хотели ими воспользоваться, чтобы они обладали реальной ценностью и соответствовали высоким стандартам качества, наиболее продуктивно используя каждое пенни налогоплательщиков, доверяющих свои деньги правительству».
Но вот что касается средств и способов достижения этих целей, многие не столько прямо возражают против написанного, сколько считают необходимым внести значительные уточнения. В целом их замечания можно разделить на три группы и сформулировать следующим образом:
