Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
«А теперь, коллеги, – тут премьеру следовало бы широко улыбнуться журналистам, которые в первые моменты после вступления в должность не могут не поверить ему на слово, – позвольте откланяться. Мне предстоит многое сделать».
* * *Прежде чем заняться разбором возможных организационных выводов после столь неожиданного заявления, необходимо сделать оговорку и высказать одно соображение общего характера. Оговорка такова: в секретариате кабинета есть подразделения, которые занимаются вопросами безопасности и внешней политики, перед ними также стоят другие задачи, о которых я не собираюсь здесь писать. Я не собираюсь лезть в чужие дела, меня занимают мои, и данная книга посвящена тому, как премьер-министр и правительство могут реформировать государственные услуги. Общее соображение таково: во всем мире нет ни одной организационной структуры, которая оказалась бы работоспособной, если члены организации не привержены общей цели, а ключевые фигуры не готовы к сотрудничеству. Завышенное представление о собственной значимости и разрушительная групповщина могут подточить даже самые идеальные организационные структуры. Именно по этой причине, полагает Джим Коллинз, автор книги «Good to Great» («От хорошего к великому»), первейшей характеристикой великих компаний является то, что они принимают в команду именно тех, кто им подходит, и избавляются от ненужных людей (см.: [Collins, 2001, p. 41, etc]). Вот почему в 1961 г. Клемент Эттли сказал: «Если эгоцентризмом отличается просто министр, он еще может работать, а эгоцентричный премьер-министр – нет» (цит. по: [Hen-nessy, 2000, p. 175]). И поэтому же Кеннет Стоу, занимавший в 1960—1970-х гг. высокий пост в системе государственной службы, сказал (и ему придется простить некоторый сексизм при выражении его мысли): «Главное – чтобы мужики были стоящими» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 21]). Кстати, именно поэтому я так тщательно подходил к отбору сотрудников в свою Группу.
Вот почему премьер-министру следует с максимальным тщанием подходить к назначениям в новый кабинет и в том, что касается государственных услуг, думать над созданием команды министров, которая могла бы добиться движения вперед. Писатель-либерал Джон Морли более века назад сказал, что «премьер-министр является тем замковым камнем, который удерживает, как арку, весь Кабинет министров» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 3]). Так и должно быть, по крайней мере, в отношении государственных услуг, уверен я; более того, конструкция арки должна быть прочной и по возможности изящной. Не раз в течение последней четверти века структура кабинета казалась либо неустойчивой, либо неуклюжей. И всем известно, что перестановки в кабинете Блэра проводились небезупречно[203]. Мне представляется, что этот процесс заслуживает обращения к самым современным и лучшим методикам управления персоналом. Те, кто получает назначения в кабинет, должны обладать сильным характером, отличной подготовкой и способностью к работе в команде. Более того, следует очень серьезно подходить к подбору кандидатов для замены министров. Кто из заместителей обладает наибольшим потенциалом? Каков их профессиональный рост? Кто планирует их дальнейшую карьеру? Разумеется, политические события каждый день способны сломать наилучшим образом продуманные планы, но это не повод для того, чтобы вообще отказаться от планирования. Причем планировать нужно на шаг вперед, на перспективу. Новому премьер-министру необходимо создать коалицию единомышленников (см. главу 6) во всех министерствах, чтобы в каждом из них была слаженная команда, состоящая из министра и его заместителей, специальных советников и ведущих государственных чиновников; причем постоянный заместитель министра и государственный секретарь, работающие в каждом ведомстве, должны, не жалея времени, заниматься созданием такой команды.
Что касается программы реформирования сферы государственных услуг в целом, премьер-министру тоже необходимо создавать для ее реализации свою коалицию единомышленников. Таким образом, при комплектовании описанного чуть выше нового департамента премьер-министр и секретарь аппарата кабинета должны общими усилиями добиться того, чтобы постоянные заместители министров и политические советники премьера вошли в состав новой, расширенной команды, на которую будет возложена ответственность за реализацию реформ и их результативность в условиях, когда наступит предел бесконечному увеличению выделяемых на это государственных средств. Именно этого желает общество не только в нашей стране, но и во всем мире; и не следует пускать на самотек этот процесс.
Департамент премьер-министра и кабинета (ДПМК)
С учетом хаоса, царившего в государственной службе в течение последних десятилетий, вполне понятно, что новый департамент станет важным шагом вперед. Труднее описать то, как должна выглядеть его организационная структура и как он должен функционировать. Всегда есть несколько способов распределить полномочия, и – с учетом приведенных выше аргументов в пользу создания коалиции единомышленников – в какой-то мере организационная структура департамента будет зависеть от состава команды. Однако имеет смысл описать одну из потенциально эффективных организационных форм для сферы государственных услуг и далее рассмотреть, как могли бы проходить в ней важнейшие процедуры.
Во главе департамента должен стать секретарь кабинета, причем на этом посту он сохранил бы и традиционные полномочия главы аппарата. В подчинении у него (или у нее, хотя до сих пор женщин на этом посту не было) должны находиться два постоянных заместителя министра: один, ответственный за выработку стратегии и обеспечение деятельности всей структуры, а другой – за необходимые для этого силы и средства, другими словами, за то, что консультанты по менеджменту называют «организационное здоровье» системы государственной службы и всей государственной машины (см. рис. 9.1).
Постоянный заместитель министра по функциональным вопросам {permanent secretary for performance) должен отвечать за стратегию (долгосрочное политическое планирование), координацию разработки политики на кратко– и среднесрочную перспективу (для чего необходимо поддерживать тесные рабочие отношения с Отделом политики с Даунинг-стрит) и заниматься обеспечением реализации этих направлений деятельности (гарантировать исполнение уже согласованной программы действий по ключевым приоритетам). Существующие в настоящее время Отдел стратегического планирования, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и Секретариат по вопросам экономики и внутренней политики (Economic and Domestic Affairs Secretariat – EDS) могли бы войти в это подразделение. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам (permanent secretary for organisational health) отвечал бы за работу с персоналом (назначения на высшие должности, анализ результатов деятельности чиновников и проч.), за общую структуру правительства и отдельных министерств и департаментов (то есть за так называемый государственный аппарат) и за совершенствование работы всей системы государственной службы.
Рис. 9.1. Структура предполагаемого Департамента премьер-министра и кабинета
Не менее важно то, что он же должен обеспечить реформу самой культуры государственной службы, например, заняться трансформацией представлений о целях и задачах и о неотложности их достижения, что, как я стремился показать на многих страницах этой книги, особенно важно. Ключом к такой трансформации являются правильно назначенные на высшие должности люди (не обязательно только из системы государственной службы). Блэр как-то заметил в разговоре со мной: «Команда лидеров, управляющих государством, должна быть безупречно подобрана… с учетом возможности критических обстоятельств… нельзя оставлять ее формирование на волю случая». Тот же постоянный заместитель министра должен отвечать и за существующую ныне Группу по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров и весь механизм, объединяющий чиновников правительства, что предполагает также ответственность за анализ потенциала ведомств, впервые введенный в обиход в 2005 г. нынешним секретарем аппарата кабинета Гасом О’Доннеллом[204]. Вначале (и абсолютно правомерно) Гас О’Доннелл, зная нашу репутацию, обратился в Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с просьбой о разработке и учреждении процедуры таких экспертиз, но теперь, когда это сделано, Группе имеет смысл вернуться к решению своей основной задачи и передать в другие руки проведение таких исследований. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам отвечал бы и за совершенствование процедур в сфере государственных услуг, и при необходимости за установление стандартов в этой области, в том числе за подготовку политических рекомендаций для министров, а также разработку инновационных процедур (например, решение вопроса о том, как сама ответственность за данные политические рекомендации может передаваться по контракту или конкурсу неким сторонним лицам).
