Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Конечно, кабинет как коллективный орган не является единственной сдерживающей силой для премьера; иногда в такой роли выступают отдельные государственные секретари и министры. Как отметил в 1960-х гг. Джордж Джонс, при желании их влияние на свои департаменты и министерства огромно. Многие решения могут приниматься и принимаются министрами вообще без согласования с премьером. Более того, государственным секретарям также подвластен контроль над информационными потоками, направляющимися на Даунинг-стрит, и над доступом сотрудников премьера к тем, кто работает в их департаментах. Некоторые министры (примером мог бы послужить Чарлз Кларк) придерживались традиционных взглядов на то, как должно работать правительство: премьер-министр, считали они, должен назначать сильных государственных секретарей и предоставлять им свободу действий. Понятно, что подобные министры не тратили время на молодых активистов с Даунинг-стрит. Моя Группа (и я вместе с ней) потратила немало времени и сил на то, чтобы изменить подобные позиции и добиться создания более прочных отношений. Обычно нам это удавалось, но все равно даже и тогда приходилось выслушивать жалобы со стороны аппарата премьера и секретариата кабинета на вмешательство в их дела. По моему опыту стремление министров кабинета действовать независимо и самостоятельно – не лучший путь к достижению результата, не говоря уже о том, что он не способствует согласованности работы правительства. Добавьте к этому трения между аппаратом премьера и Казначейством, и возникает реальный риск настоящей неразберихи. Я никогда не понимал тех чиновников системы образования, которые жаловались на вмешательство премьер-министра в положение дел в Министерстве образования. Премьер-министр, делающий образование центральным вопросом политических дебатов, занимающий четкую позицию по этому предмету и обеспечивающий самое масштабное увеличение финансирования системы образования, имеет полное право на активное участие в формировании политики в области образования и даже на определение ее направлений. Если в этих условиях министр соответствующего ведомства пытается действовать в одиночку, это может сдерживать влияние премьера, но неизбежно создаст неразбериху, а подчас вызовет и личные противоречия. В конце концов, премьер, скорее всего, разрешит подобную проблему, воспользовавшись своим правом назначения министров в период перестановок в кабинете, но вот государственным секретарям известно, что такие возможности бывают нечасто, а некоторые из этих чиновников имеют настолько большой политический вес, что снять их не так-то просто.
С моей точки зрения, наибольших успехов добивались те государственные секретари, которые внимательно относились к выстраиванию отношений с Блэром и Брауном и тем самым добивались права на существенную автономию, продемонстрировав компетентность, профессиональную интуицию и способность разделять вопросы на те, которые требуют, и те, которые не требуют согласования. Они также понимали, что входят в команду правительства, и, являясь руководителями своих департаментов, признавали, что не только премьер-министр и канцлер, но и другие имеют законное право на то, чтобы интересоваться политикой в их области. В целом же влияние премьер-министра в политической сфере сдерживается наилучшим образом, когда кабинет действует как единый коллектив, а его членов отличает корпоративное мышление. И, наоборот, подход, который можно определить как «я сам все знаю», обеспечивает только самое примитивное сдерживание и слишком часто плохо кончается.
На официальном административном уровне также можно добиться лучшей системы сдерживания. Теоретически система государственной службы должна его обеспечивать, указывая на последствия различных политических решений и при необходимости выражая мнения, которые являются хотя и непопулярными, но верными, то есть говорить правду властям предержащим. Однако слишком часто сдерживание возникает отнюдь не в результате подобных действий, а по совсем иным причинам – из-за боязни идти на риск, преувеличения возможных трудностей, отказа верить, что, если политик выражает некое мнение, он действительно так и думает, из-за попыток затормозить или свернуть реализацию решений и, наконец, что немаловажно, просто из-за некомпетентности.
Возможно, это прозвучит излишне жестко, но доказательств тому немало. Я говорю не о свободе от политической предвзятости государственных чиновников, но об их четком понимании дела, о готовности пойти на риск и о компетентности. Проблема эта не нова. Ричард Кроссман в своих дневниках критически отзывается о том, что, по его мнению, протоколы заседаний кабинета, которые вели государственные чиновники, лишь избирательно отражали официальную точку зрения на принимаемые решения. Еще менее сдержанно он писал о влиянии, оказываемом высшими государственными чиновниками не просто на отдельных лиц, а на всю систему, которая должна служить проводником «официальной точки зрения» (см.: [Crossman, 1979, p. 9]). Кроссман иронически относился к подозрительности премьер-министров, однако он делает вывод о том, что, если министр не пользуется поддержкой премьера или иного коллеги, имеющего очень значительное влияние, «он имеет абсолютно нулевые шансы на преодоление официальной позиции». Хотя делать любые заключения, основываясь на выводах Кроссмана, следует лишь с учетом относительно скромных результатов его собственной деятельности на министерском посту, все же его точка зрения заслуживает внимания.
На своем уровне мне тоже довелось столкнуться с подобными проблемами. Например, летом 1997 г. я разъяснил чиновникам, что в разрабатываемый тогда законопроект о школьной системе должны быть заложены полномочия на право вмешательства в деятельность местных органов образования, если они плохо работают. У меня не было сомнений в том, что Министерство образования и премьер-министр тоже так считают. Более того, как раз незадолго до этого была подготовлена Белая книга, в которой было выражено такое намерение. Но проект закона раз за разом возвращался ко мне с многочисленными ограничительными положениями и оговорками в этой части, и с каждым разом становилось понятнее, что его готовили люди, не верившие в необходимость таких полномочий. В конце концов, было созвано совещание руководства министерства, где важность данных полномочий была разъяснена в терминах, не оставлявших места сомнениям. Я сохранил у себя копию протокола этого совещания. Спустя год, когда эти полномочия уже были закреплены в виде указов правительства, мне пришлось отвечать за их первое применение в Хэкни и Айлингтоне. И даже тогда меня предостерегали, ссылаясь на законодательство, по поводу их применения: мне говорили, что возможны серьезные затруднения и судебные разбирательства. Я достал протокол годичной давности из своих архивов и сказал, что намерение было выражено совершенно четко, и мы будем действовать так, как собирались. Оказалось, что, хотя в суд никто не обратился с этим вопросом, правовые основы действительно были слабее, чем следовало, и без моего личного вмешательства на всех этапах прохождения решений они так и остались бы нереализованными.
Еще один пример времен моей работы в Министерстве образования иллюстрирует ту энергию, с которой министерства и департаменты стремятся защитить так называемую официальную позицию. В сентябре 1997 г. я обратил внимание слушателей в одном из своих выступлений на то, что после введения в 1988 г. экзаменов на аттестат об окончании средней школы для детей 16 лет экзаменационные требования в течение определенного периода несколько снижались, пока правительство Мейджора не приняло меры к их ужесточению. Оказалось, что я стал первым представителем Министерства образования, признавшим этот факт, и это получило отражение в прессе, которая запестрила «шапками» наподобие «Чиновник признал, что экзамены стали легче» («Daily Telegraph» от 17 сентября 1997 г.). В последующие дни на меня оказывалось огромное давление, причем не со стороны руководителей министерства, а рядовыми чиновниками, которые требовали, чтобы я либо опроверг эти заявления прессы, либо отказался от своих слов. Я не стал делать ни того, ни другого. Даже невзирая на то, что меня поддержали руководители министерства, его сотрудники продолжали давить на меня и пытались убедить руководство опровергнуть мои слова. Ведь именно они в течение 10 лет до этого стояли на том, что не было данных о снижении экзаменационных требований. А теперь даже написали проект письма, которое мне надлежало подписать и направить в «Daily Telegraph». И в этом я им отказал. В конце концов, единый фронт против меня нарушил один из сотрудников, работавший в министерстве еще при введении этих экзаменов. Он остановил меня и со слабой улыбкой сказал: «Пожалуй, не так уж и вредно изредка говорить правду». После чего рассказал мне, что ради успешного введения этих экзаменов в первые годы снижение требований не просто имело место, но активно поощрялось. Другими словами, официальная позиция, в поддержке которой вновь избранное правительство было не заинтересовано, все это время не соответствовала истине. Я был рад, что не поддался давлению.
