Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

В 2001 г. Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг часто приходилось налаживать отношения в достаточно непростых условиях. Аналогичным образом и новым постоянным заместителям министров придется потрудиться над тем, чтобы сформировать надежные рабочие отношения внутри правительства, добиваясь обоюдовыгодного сотрудничества с каждым ключевым лицом и подразделением. Вот лишь два примера: постоянному заместителю министра, отвечающему за функциональные вопросы, нужно будет поддерживать такие же прочные и доверительные рабочие отношения с канцлером и его сотрудниками, какие были у нашей Группы. Вместе они будут обеспечивать поддержку деятельности нового комитета по политике в сфере государственных услуг и расходам и вместе же им придется обдумывать стратегию и долгосрочное планирование расходов. «Выигрыш» для ДПМК выразится в более точной и своевременной информации о государственных расходах и увеличении влияния на принятие решений в этой сфере. Для Казначейства же «выигрыш» выльется в возможность приступить к управлению продуктивностью сферы государственных услуг, что является центральным вопросом в области управления финансами государства.

Тот же постоянный заместитель министра должен будет установить не менее эффективные отношения с Отделом политики аппарата премьера. При этом следует помнить, что настоящие предложения предусматривают создание при премьер-министре подразделения с большими полномочиями по разработке стратегии, сотрудниками которого станут политические назначенцы, являющиеся влиятельными фигурами в своей области и хорошо понимающие лично премьер-министра (такие, как Пол Корриган и Конор Райан при Блэре, в период его третьего срока). Постоянному заместителю министра по функциональным вопросам придется не жалеть ни времени, ни сил на установление отношений с этими сотрудниками. Для него «выигрышем» станет более глубокое понимание политической подоплеки каждого отдельного вопроса и осознание мнения как самого премьер-министра, так и основных государственных секретарей, с которыми политическим советникам предстоит контактировать на регулярной основе. Для самих же политических советников «выигрышем» будет возможность влиять на механизм реализации решений, от которого, в конечном счете, все и зависит. Постоянному заместителю министра по организационным вопросам тоже понадобится поддерживать хорошие рабочие отношения с Казначейством, в значительной мере ради того, чтобы сократить число государственных служащих. Важны будут и отношения с постоянными заместителями глав министерств и департаментов (об этом даже не стоит писать подробно).

Зато стоит поднять вопрос о том, реально ли добиться улучшения отношений между сотрудниками ДПМК и Казначейства, и довести их до предполагаемого здесь уровня, поскольку, если сохранится традиционная натянутость в институциональных отношениях между аппаратами кабинета и Казначейства и ее не удастся преодолеть, то и мои предложения тоже постигнет неудача. Правда, я думаю, что все не так безнадежно. Разумеется, важно, чтобы премьер и канцлер изначально имели между собой хорошие отношения, равно как и первый заместитель канцлера и секретарь аппарата кабинета. Каковы бы ни были последние примеры, история показывает, что, безусловно, хорошие отношения между двумя столпами каждого правительства установить можно, и часто так и случается. Прислушаемся, например, к размышлениям Дениса Хили по поводу его работы на посту канцлера в правительстве Джима Каллагана: «По моему мнению, Джим Каллаган являлся в значительной мере лучшим послевоенным премьер-министром Великобритании после Эттли… его способности политика, которые он непрерывно совершенствовал, были как раз такими, какие требовались на его посту. Без них правительство не прошло бы так успешно путь переговоров с МВФ» [Healey, 1989, p. 448]. Заметьте: Хили признает за премьер-министром заслугу, которую мог бы отнести на свой счет. Позже Каллаган предложил Хили пост министра иностранных дел, но, к его облегчению, Хили не принял его. «Я надорвался, сажая дерево, и теперь хочу насладиться его плодами», – сказал Хили [Healey, 1989, p. 458].

А спустя примерно 20 лет Джон Мейджор сказал про свои отношения с Кеннетом Кларком: «Мы виделись с канцлером каждую неделю и благодаря тому центральному месту, которое он занимал в правительстве, могли обсуждать все основные проблемы и вытекающие из них финансовые вопросы. Наши встречи проходили в свободной обстановке, и, если это было вечером, мы заканчивали их за выпивкой» [Major, 1999, p. 684].

Те, кто занимает должности на уровне первого заместителя канцлера и министра кабинета, несомненно, последуют примеру этих столпов. Во всяком случае, я в свое время наблюдал хорошие отношения между Эндрю Смитом, Полом Боатенгом и Гасом Макдональдом, а позже, в начале третьего срока, между Десом Брауном и Джоном Хаттоном. Равным образом на официальном и институциональном уровнях тоже не существует причин, делающих невозможным преодоление напряженности. Как мы видели, наша Группа пользовалась такой популярностью в Казначействе, что к нам даже обратились с предложением о совместном «проживании». Мы по-настоящему сотрудничали, а при необходимости сохраняли столь же подлинную независимость. В течение нынешнего срока Гас О’Доннелл в качестве секретаря аппарата кабинета поддерживает отличные отношения с Ником Макферсоном из Казначейства, основанные на их опыте продуктивного сотрудничества в рамках этого ведомства.

Допустим, что ДПМК создан в описанном выше виде. Тогда позвольте коснуться параллельных изменений, которые были бы объявлены в выступлении нового премьер-министра. Учрежденный комитет по политике в сфере государственных услуг и государственным расходам потребует времени и внимания со стороны премьер-министра и канцлера; к нему будет приковано внимание и других министров. Но чем же он займется? Далее я покажу, как КПГУР будет осуществлять мониторинг показателей в сфере государственных услуг и продуктивности деятельности государственных органов, утверждать стратегические планы и формировать расходы. Пока же следует сформулировать главную задачу этого комитета: получать на постоянной основе данные о прогрессе, достигнутом департаментами. Ежеквартально все ключевые министерства и департаменты должны по очереди становиться центром внимания комитета. Когда придет очередь любого ведомства подвергнуться изучению, оно должно будет подготовить по стандартной форме общий отчет о достигнутом. По предложению премьер-министра или канцлера, один-два аспекта деятельности ведомства либо в силу своей значимости, либо из-за наличия проблем необходимо проанализировать более глубоко. Кто-то из высших чиновников ведомства, кому специально поручено отвечать за данный аспект деятельности, будет присутствовать на рассмотрении отчета вместе с министром и отвечать на нелицеприятные вопросы членов комитета. Вероятно, накануне такому чиновнику будет не до сна, поскольку анализ будет в высшей степени доскональным. Представим возможные результаты отчета и его анализа: признание заслуг (и, не исключено, вознаграждение), помощь (которая будет способствовать успешному исполнению дела) или же, при наличии неуклонных доказательств низкого качества работы, наступление таких последствий, как смена поручения на менее важное или даже (почему бы нет?) потеря должности; для талантливого и амбициозного государственного служащего здесь имеется положительный баланс возможностей и рисков.

Недавно подобная процедура была введена в штате Южная Австралия для обеспечения реализации важного стратегического проекта, включавшего более 70 обнародованных целей, и некоторые из них были весьма амбициозными. Процедуру сделали еще более инновационной, пригласив в комитет, ее осуществляющий, председателем которого стал премьер-министр штата Майк Ранн, двух независимых экспертов – бизнесмена и активиста кампании против социальной изоляции. Эти два члена комитета не скованы правилами хорошего тона, принятыми в традиционной государственной службе; они, если допустимо так выразиться, играют по жестким австралийским правилам, что создает массу проблем для тех, чья деятельность рассматривается. А почему бы и нет? Расходование крупных сумм для достижения социально значимых результатов – это ли не огромная ответственность?

Можно ожидать, что выигрыши будут очень большими. Как и для совещаний по ходу реформ, которые проводились нашей Группой, и в этом случае учреждаются стандартные процедуры и устанавливаются жесткие временные ориентиры. Отчеты также обеспечат то, что важнейшее достояние культуры любой организации – умение вести честный разговор о качестве работы – будет формироваться с участием всех главных заинтересованных лиц. Не менее важно следующее: само наличие такого комитета приведет к тому, что в период между его заседаниями будут осуществляться постоянные и открытые контакты между ДПМК и соответствующим министерством или департаментом. Например, не приходится сомневаться в том, что если постоянному заместителю министра департамента станет известно о наличии неких проблем в важной области, он захочет решить их до того, как наступит срок отчета по этому вопросу перед КПГУР, и, следовательно, заведет разговор на эту тему с ДПМК задолго до этого момента. В результате проблемы будут решаться, а не пускаться на самотек.