Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Изменение порядка формирования Совета Федерации не просто проводилось вместе с расширением арсенала мер конституционно-правовой ответственности, это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность, как известно, в то время было весьма затруднено. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления – уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации.
Согласно принятому Думой 19 июля 2000 г. (и одобренному сенаторами 26 июля) Закону представитель от законодательного органа власти региона избирается этим органом на срок своих полномочий (представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты, при формировании парламента путем ротации представитель избирается на срок полномочий его однократно избранных депутатов [64] ). Кандидатуры для избрания представителя вносятся на рассмотрение председателем парламента (при двухпалатной структуре – поочередно председателями) – таким образом «подсластили пилюлю» для выбывающих из Совета Федерации спикеров. Группой депутатов численностью не менее одной трети от их общего числа могут быть внесены и альтернативные кандидатуры.
Член Совета Федерации от исполнительного органа власти назначается главой на срок своих полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя вступает в силу, если две трети от общего числа депутатов парламента не проголосуют против этого назначения. У главы же права заблокировать постановление о назначении представителя от парламента нет. Здесь, пусть и в незначительных пределах, но допущен новый перекос в разделении властей – на этот раз в сторону законодателей. Не следовало наделять парламент правом блокировать решение главы о назначении члена Совета Федерации. [65]
Закон потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (в проекте заявлялась другая дата – 1 февраля 2001 г.) Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями – роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, которая вообще может прервать свою деятельность только в случае изменения Конституции. Строевский Совет Федерации тогда предлагал заменять глав и спикеров представителями по мере истечения срока полномочий. Но в этом случае обновление палаты растянулось бы на три-четыре года, что никак не устраивало Кремль.
Несомненно, обойтись без нарушения Конституции все же было возможно. Ведь после вступления Закона в силу вновь избранные главы и спикеры уже не получали членства в палате. Они должны были назначать сенаторов или предлагать коллегам-депутатам выбрать такового. Если в регионе выборы нескоро – не беда, в Законе прописали же и право старых сенаторов досрочно складывать с себя полномочия и давать дорогу новым. И уже в ноябре 2000 г. в палате появились три члена путинско го «призыва». В дальнейшем ротация только набирала обороты, причем Кремлю даже не приходилось особо давить на регионалов, чтобы те освобождали места. Сенаторство немедленно оказалось востребовано на федеральном и региональном политических рынках, желающих обзавестись им была масса, и главы и спикеры могли выбирать, на что и с кем именно им поменяться. В одних случаях в Совет Федерации отправляли спонсоров избирательных кампаний или их креатуры, в других – владельцев или топ-менеджеров крупных компаний, имеющих интересы в соответствующих регионах, в третьих – бывших федеральных чиновников в благодарность за оказанные услуги либо в надежде на будущую помощь, в четвертых – деятелей, рекомендованных Администрацией Президента и т. д. Так что без всякого законодательного требования пусть не к 1 января, а к 1 июня 2002 г. в палате остались бы лишь два-три десятка «старослужащих», которые мало на что могли влиять. Стоило еще немного надавить или предложить какие-то сделки, и их бы как ветром сдуло.
А так ротация действительно завершилась к 1 января 2002 г. Впрочем, уже к осени 2001 г. новые члены палаты составляли в ней большинство. В декабре 2001 г. Строева сменил путинский выдвиженец, представитель от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов.
Первоначально Закон 2000 г. предусматривал, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание или назначение. Эта норма отсутствовала в президентском проекте и была введена по требованию регионалов, доказывавших, что им обязательно надо контролировать «своих» сенаторов. Многие специалисты обоснованно усматривали в праве парламента или главы досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации элемент императивного мандата (обязанности парламентария выполнять наказы и поручения тех, кого он представляет, нести перед ними ответственность). При том что у депутатов Думы всегда был свободный мандат, избиратели не имели и не имеют права им диктовать и их отзывать. Поскольку член Совета Федерации является представителем населения, а не органа государственной власти региона, обязанного только избрать его или назначить, то тот уж точно не вправе давать парламентарию указания или применять к нему какие-либо меры ответственности. Но дело же не в императивном мандате – даже не все законодатели толком знают, что это такое, а в возможности произвольно заменить сенатора в любой момент. Вот это регионалы хорошо понимали. И многие из них по самым различным причинам злоупотребляли своим правом, достаточно сказать, что в 2002 – 2004 гг. из 178 сенаторов сменились 130 (!). Только в декабре 2004 г. была принята поправка, установившая, что полномочия членов Совета Федерации можно прекращать лишь по тем основаниям, по которым прекращаются полномочия депутатов Думы (добровольное решение, утрата российского гражданства, вступление в законную силу приговора суда и т. д.). Правда, тогда же Председателя Совета Федерации наделили правом вносить представление о досрочном прекращении полномочий сенаторов избравшим или назначившим их регионалам. Миронову очень хотелось это право иметь, хотя никаких конституционно-правовых оснований наделять спикера полномочиями цензора [66] нет и быть не может. Хорошо хоть, что отдельным пунктом вписали встречное право регионалов проигнорировать спикерское представление и даже не рассматривать его. [67]
С введением нового порядка возникла еще одна коллизия. В Законе говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня избрания или назначения. Но иногда сенаторами делали откровенно одиозных деятелей, которых никак нельзя было допускать в парламент. В 2001 – 2004 гг. с ними разбирались таким образом: с одной стороны, палата отказывалась подтверждать их полномочия, а с другой – ее руководство вместе с президентурой проводили разъяснительную работу с регионалами и с самим нежелательным «законодателем». Не было случая, чтобы те в конечном счете не сдались, то есть здесь элемент императивного мандата служил добрую службу. С установлением свободного мандата лазейка исчезла. Как быть? Выход нашелся в норме (ее тоже ввели в 2004 г.), по которой член Совета Федерации теперь может осуществлять свои полномочия лишь со дня принятия палатой решения об их подтверждении. Не то чтобы это было совсем юридически безупречно (тем более что фактически подтверждение полномочий сенатора зависит не от палаты, а от спикера и его окружения), но иначе как выдавливать проходимцев или тех, кто «назначен был впопыхах»? Другое дело, что Миронов явно злоупотребляет правом тормозить подтверждение полномочий сенаторов, не допуская в палату людей, как утверждают, неугодных ему лично…
Семь лет минуло после реформы. Получил ли Кремль, что хотел? Вытеснены ли регионалы с федерального политического поля? Несомненно, с 2001 г. они больше не являются самостоятельными игроками (за отдельными исключениями вроде Лужкова или Шаймиева, да и те сильно сдали), нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Является ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001 сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и, в общем, предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. на базе «Единой России» собрано пропутинское конституционное большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 гг. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хорошему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться. Нельзя забывать также, что возник новый перекос – в сторону законодательной власти, правда, незначительный. Стал ли Совет Федерации более профессиональным? На этот счет существует много критических мнений, хотя на самом деле сенаторы работают никак не хуже, чем их коллеги из Думы. Обе палаты профессиональны настолько, насколько они могут быть профессиональны в современных условиях.
