Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
С 1996 г. депутатов в Совете Федерации должны были сменить члены-представители. Естественно, в 1995 г. во властных кругах развернулась нешуточная дискуссия вокруг «порядка формирования» палаты, переросшая в конфликт. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов (!). Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности или желания Кремля непременно реализовать концепцию, заложенную в Указе № 1400. Ельцин, растерявший свой авторитет и популярность, хотел заручиться поддержкой регионалов на предстоящих в том же 1996 г. президентских выборах и опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ тогда была на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах в декабре 1995 г. (так и вышло). В Кремле вообще не хотели связываться с еще одной избирательной кампанией федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников. Естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь для назначенцев. В ходе баталий между Советом Федерации и Президентом, думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина (без участия регионалов тут, конечно, не обошлось). Был принят Закон об автоматическом сенаторстве глав и спикеров. Исключение сделали только для случаев, когда региональный парламент сам состоит из двух палат – представитель должен был определяться совместным решением палат. Совет Федерации отклонил Закон, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть его позицию не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции). Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу (а ее новый состав не смог бы начать работать, пока нет нового Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого).
Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета являло собой, с одной стороны, «амнистию» за проступки прошлых лет, а с другой – некий «подарок», «аванс». Предполагалось, что пусть не все, но часть регионалов отработают его на президентских выборах.
Одну проблему решили, но зато создали много новых.
Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации призыва 1996 – 2001 гг. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей. Во-вторых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком (кроме представителей от двухпалатных парламентов). Такая практика расходилась с Конституцией, из которой следует, что региональные органы власти обязаны избирать или назначать парламентариев. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и глав регионов, и глав высших органов исполнительной власти (например, президента и председателя правительства), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. А точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (47 человек [63] ). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им уволены (прецедент был: в 1997 г. Ельцин снял кемеровского главу Михаила Кислюка). Согласно Закону, выборы глав исполнительных органов государственной власти регионов должны завершиться не позднее декабря 1996 г. (на введении этого требования настаивала в том числе оппозиция, стремившаяся поскорее избавиться от назначенцев и рассчитывавшая на победы своих кандидатов). Между тем последний назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев, как уже упоминалось, был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым только в 1999 г. На все эти отступления от Конституции и нарушения Закона приходилось закрывать глаза по политическим соображениям.
Если первый Совет Федерации, как уже говорилось, не был «палатой регионов», то у второго эта функция оказалась гипертрофирована. Он стал «палатой региональных начальников».
Полуофициальной идеологией Совета Федерации считался аполитичный прагматизм. Эту линию старался проводить новый Председатель – Глава администрации (впоследствии Губернатор) Орловской области Егор Строев. В 1996 – 1998 гг. «сенаторы-губернаторы» обычно отсеивали принимаемые Думой популистские, затратные или просто не устраивавшие Президента законы. Но едва ли не по каждому из них президентуре приходилось договариваться с верхушкой палаты в индивидуальном порядке. Параллельно, разумеется, блокировались и многие законы, которые сокращали права регионов. Показательна история Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавшего региональные системы власти. В 1997 – 1998 гг. этот Закон трижды принимался Думой и трижды же отклонялся Советом Федерации (!). После третьего отклонения думцы приняли Закон квалифицированным большинством и отправили его напрямую на подпись Президенту. Но тот под нажимом Совета Федерации наложил вето. В 1999 г. депутаты опять приняли Закон простым большинством, к тому времени он был существенно сглажен в пользу регионалов, однако те снова проголосовали против. И только шестая попытка – вновь в обход Совета Федерации – увенчалась успехом. Ельцин поставил свою подпись.
О том, как в 1998 – 1999 гг. главы «делали федеральную политику», уже говорилось во введении. Можно еще вспомнить об активном участии регионалов в попытке импичмента Ельцина в 1999 г. Было и письмо 80 (!) членов Совета Федерации с призывом к отставке Президента, и постановления целого ряда региональных парламентов о поддержке импичмента, и т. д.
Все прекрасно понимали, что, меняя порядок формирования Совета Федерации, Кремль преследует цель вытеснить из федерального политического пространства чересчур активничавших в 1998 – 1999 гг. регионалов, усилить их ответственность перед Центром, в том числе за счет лишения парламентского иммунитета, и одновременно сделать наконец «президентскую палату». Ведь в 2000 г. в Думе еще не было пропутинского большинства, хотя его уже начинали формировать. В любом случае лучше, когда противовес есть, пусть он и не нужен, чем когда нужен, а его нет . Формально же, как следовало из телеобращения Путина, целями реформы заявлялись восстановление баланса разделения властей, нарушенного совмещением статусов региональных глав и федеральных парламентариев и профессионализация палаты.
Что в действительности Президент тогда считал наиболее существенным, можно понять из его ответа на вопрос о реформе Совета Федерации на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов в 2004 г.: «Напомню, что региональные руководители у нас были полноценными депутатами, одновременно были полноценными депутатами российского парламента. Что это означает на практике? На мой взгляд, это означает полное смешение двух ветвей власти – исполнительной и законодательной. Это привело к тому, что руководители такого высокого ранга, в руках которых была сосредоточена и вся политическая власть в регионе, и вся экономическая власть в регионе, одновременно, являясь депутатами парламента страны, пользовались в полном объеме и неприкосновенностью как депутаты. Ничего хорошего с точки зрения чистоты принимаемых и исполняемых решений я в этом не видел. Наоборот, видел в этом определенную угрозу для страны и для общества {…}».
