Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Совершенно очевидно, что самым непротиворечивым толкованием конституционных установлений будет следующее. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев [59] . Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя {…} от {…} органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Конституцией предполагаются косвенные выборы или назначение членов Совета Федерации. И пока в ней содержатся приведенные положения, ни о каких прямых выборах сенаторов населением не может быть и речи.
Когда утверждают, что порядок косвенных выборов и назначения парламентариев вступает в противоречие с принципом народного представительства, также прописанным в Конституции (ч. 2 ст. 3, ст. 94), остается только посетовать на обуженное и прямолинейное понимание теории представительства. Тем более что высшим выражением власти народа по Конституции являются свободные, но не прямые выборы (ч. 3 ст. 3). И если, к примеру, судей федеральных судов (кроме судей высших судов) назначает Президент (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), разве от этого они становятся президентскими чиновниками и не считаются должностными лицами, уполномоченными (косвенно) нацией от имени государства вершить правосудие?
В отличие от переизбираемой раз в четыре года Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о назначении «выборов» в палату, сроке ее ротации или роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.
Теперь остановимся на историческо-политической стороне вопроса.
Противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета и Президента Ельцина в 1992 – 1993 гг. актуализировало для последнего задачу максимально возможного ограничения самостоятельности законодательной власти. В ходе разработки проекта Конституции возникла идея использования второй палаты парламента как своеобразного «законодательного тормоза» инициатив и решений «законодательного двигателя», то есть первой палаты. Бикамерализм в российском случае был призван разделить парламентскую компетенцию в относительно безопасных для президентской власти объемах. Разумеется, прямо и открыто заявлять об этом было нежелательно. Но федеративное устройство государства нередко предполагает двухпалатную структуру парламента, при которой одна из палат представляет в том числе интересы субъектов федерации. Поэтому обоснование разделения Федерального Собрания на две палаты простраивалось легко.
Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только председатели Советов – от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).
Знаменитый Указ Президента о поэтапной конституционной реформе от 21 сентября 1993 г. (Указ № 1400) преобразовал Совет Федерации в палату Федерального Собрания. Предполагалось, что действовать в этом качестве он начнет после формирования другой палаты – Государственной Думы, то есть фактически с января 1994 г. Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом, Совет Федерации должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».
Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. установил, что палата будет состоять из депутатов. Каждому региону полагалось избрать двоих. Работать им предстояло четыре года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации.
Почему Ельцин изменил (скорректировал) свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета фактически развалилась вся система Советов. Одни самораспустились, другие были распущены Ельциным или главами, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решениями Президента их должны были заменить новые парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. половину состава Совета Федерации из спикеров представлялось невозможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, большинство глав были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы в почти наполовину назначенным, что в тогдашней политической ситуации выглядело бы откровенным перебором. В-третьих, многие в Кремле ожидали, что на федеральных выборах 12 декабря 1993 г. (с выборами в Думу совместили и всенародное голосование по новой Конституции) победу одержат именно сторонники ельцинского курса.
Дескать, почему бы не попробовать усилить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании? В общем, власть тогда решила рискнуть.
Были установлены минимальные ограничения для кандидатов, и в палату смогли баллотироваться главы регионов. Выборы в Совет Федерации считались, кроме прочего, своеобразной репетицией, пробой сил перед региональными выборами.
В проекте Конституции, вынесенном на всенародное голосование и в итоге принятом, как выше разбиралось, заложен «представительский» подход. Материалы Конституционного Совещания свидетельствуют, что окончательная формулировка части 2 статьи 95 о формировании Совета Федерации из представителей от органов государственной власти была включена непосредственно по инициативе Ельцина. В пунктах 7 и 8 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции было закреплено, что только Совет Федерации первого созыва [60] избирается на прямых выборах. И срок его легислатуры – два года, а не четыре, как планировалось в октябре.
Вполне возможно, что Ельцин или другие авторы Конституции что-то упустили, «забыли», даже ошиблись, и именно этим объясняется «каучуковость» соответствующих норм. Но применительно к принятой Конституции, несомненно, все эти и подобные им проявления человеческого фактора имеют теперь только историческое значение.
«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования априори не мог образовать настоящей «палаты регионов» [61] , но этого от него и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства (как и в Думе), так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты». Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко [62] , были отклонены некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.
