Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Обычно в каждом регионе имеется свой территориальный орган внутренних дел. Для Ленинграда и Ленинградской области в советские времена было создано единое ГУВД, после реформ 1992 – 1993 гг. его не стали делить. В 1990-е гг. автономные округа часто имели общее управление с краем или областью, в состав которых входят.
Согласно принятому в 1991 г. Закону «О милиции», министры внутренних дел республик назначались и освобождались от должности Верховными Советами по согласованию с Министром внутренних дел России, а начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались федеральным Министром по согласованию с исполкомами региональных Советов народных депутатов и с последующим утверждением Советами.
Конституция отнесла кадры судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (п. «л» ч. 1 ст. 72), из чего следует необходимость участия регионов в решении соответствующих кадровых вопросов. Форму участия призван определить законодатель.
В ходе реформ субфедеральной власти в 1990-е гг. установился порядок, при котором министры внутренних дел республик, начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались от должности приказами федерального Министра с предварительного согласия глав (или глав и парламентов). Впрочем, были несколько случаев, когда в республиках пытались самостоятельно назначать министров.
Только в 1999 г. в Законе «О милиции» закрепили, что руководители региональных органов внутренних дел назначаются и освобождаются от должности федеральным Министром по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации. Последним доверялось самостоятельно определить процедуру согласования.
В 1990-е гг. практически все главы старались добиваться назначения министрами внутренних дел, начальниками УВД, ГУВД своих ставленников или союзников и потом претендовали на их немалый властный ресурс. Как правило, небезуспешно. В некоторых регионах связка глава – «главный милиционер» была (и остается) одной из несущих опор режимов [56] . При Путине федеральная власть посчитала, что ресурсом МВД должна в первую очередь распоряжаться и пользоваться она сама, что вертикаль исполнительной власти немыслима без правоохранительной вертикали и конкретно «милицейской» вертикали.
Первым шагом стало изъятие у регионалов права согласовывать освобождение от должности руководителей органов внутренних дел. Так глав лишили формального права защитить «главных милиционеров» в случае, если федеральное МВД (и/или Кремль) решит их снять. Соответствующая поправка была внесена в Закон «О милиции» в июле 2000 г.
Следующая поправка, принятая в августе 2001 г., была куда более значительной. Президент получил полномочия назначать и освобождать от должности руководителей региональных органов внутренних дел по представлению федерального Министра. Последнему – по установленному тогда порядку – предписывалось перед представлением кандидатуры лишь выяснить мнение главы о ней. Отрицательное мнение можно было как учитывать, так и не учитывать. Показательно, что конечное решение замкнули непосредственно на Президента.
В 2005 г., в рамках курса на «оптимизацию» власти (см. главу 4), Президент издал Указ, которым помимо прочего обязал Министра внутренних дел вновь согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей региональных органов внутренних дел. В случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе Министру положено представить кандидатуру к назначению (уведомив Президента о несогласии главы).
А в 2006 г. были приняты очередные поправки к Закону о милиции. Сейчас Президент назначает и освобождает от должностей не только руководителей региональных органов внутренних дел, но и вообще всех мало – мальски значимых руководителей в системе МВД. Законодательное определение президентской номенклатуры следующее: «должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел». О каких-либо «мнениях» и тем более «согласованиях» не сказано ни слова, но и Указ 2005 г. не отменен.
В том же 2006-м президентским Указом МВД, ГУВД, УВД регионов были переименованы в МВД, ГУВД, УВД по регионам. Это переименование подчеркнуло отрыв органов внутренних дел от региональной власти.
Кстати, если бы порядок назначения прокуроров субъектов Федерации с участием регионалов не был закреплен в Конституции (ч. 3 ст. 129), то его бы тоже изменили. Никаких сомнений в этом нет.
Оценивать, насколько успешно в течение прошедших семи лет Путин (и его «кадровики» во главе с Виктором Ивановым [57] ) пользовался правом назначать и снимать руководителей органов внутренних дел, трудно. Здесь неизбежно упираешься в проблему общей эффективности работы системы МВД, а она была и остается довольно острой. Масштабы «чисток» и перемещений впечатляют, лояльность и исполнительность, безусловно, повысились, но оснований верить, что новые «главные милиционеры» работают качественнее старых, прямо скажем, не очень много. Кроме того, прекрасно известно, что некоторые главы и сейчас успешно решают кадровые вопросы…
Вместе с тем нельзя игнорировать то, что никто из регионалов уже не позволяет себе требовать, тем более публично, снять неудобного «главного милиционера» или поставить своего человека. Это теперь сугубо федеральная номенклатура, а значит, можно только просить и торговаться.
В 1994 – 1995 гг. Президент Чувашии Николай Федоров пытался назначить своего бывшего охранника Вадима Антонова республиканским Министром. Ему не позволили это сделать, сошлись на том, что Антонов станет первым заместителем Министра (с полномочиями члена правительства республики). Но в 1997 г. Федоров все же своего добился. В том же 1997-м тогдашний Президент Ингушетии Руслан Аушев продавливал назначение Министром категорически неприемлемого для МВД России Дауда Коригова, того в итоге даже арестовали в Москве [58] . Скандалом сопровождалось снятие начальника ГУВД Москвы Николая Куликова в 1999 г. (за него активно вступился Юрий Лужков) и т. д.
Главные управления МВД по федеральным округам были созданы во исполнение Указа Президента от 4 июня 2001 г. «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации». Они занимаются не только координацией работы региональных органов внутренних дел, но и борьбой с организованной преступностью и т. д. Первоначально главки возглавляли начальники – заместители Министра внутренних дел, после административной реформы 2004 г. ими руководят «простые» начальники. Разумеется, их назначает и освобождает от должности Президент.
Следует заметить, что это не первый опыт создания территориальных органов МВД, полностью замкнутых на Центр. В 1990-е гг. были созданы региональные управления по организованной преступности (РУОПы), территории оперативного обслуживания которых охватывали по несколько субъектов Федерации. Позже их переименовывали в региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУБОПы), региональные управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией (РУБОПиКи). На федеральном уровне ими руководило соответствующее главное управление Министерства. Эта подсистема МВД считалась слабоконтролируемой и к тому же приобрела брутальную репутацию. Тем не менее Владимир Рушайло, Министр внутренних дел с 1999 г., пытался создавать на ее основе окружную подсистему комитетов федеральной криминальной милиции (КФКМ). В 2001 г. его перевели в Секретари Совета Безопасности. Новый Министр Борис Грызлов (бывший председатель Политсовета партии «Единство» и руководитель фракции «Единство» в Думе) одновременно с формированием окружных главков ликвидировал РУБОПиКи.
Окружными подразделениями в 2000 – 2001 гг. обзавелись также другие министерства и ведомства: Министерство по налогам и сборам (с 2004 г. Федеральная налоговая служба), Государственный таможенный комитет (с 2004 г. Федеральная таможенная служба), Комитет по финансовому мониторингу (с 2004 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу), Федеральная служба налоговой полиции (ликвидирована в 2003 г.), Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ликвидирована в 2004 г.) и пр. Это позволило в известных пределах ограничить традиционное вмешательство властей субъектов Федерации в работу региональных подразделений федеральных органов.
1.5 . Здесь же нужно рассказать о том, как в ходе судебной реформы 2001 – 2002 гг. были сокращены возможности регионов влиять на назначения судей федеральных судов, председателей судов и их заместителей.
