Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

В президентском Послании 2007 г. прозвучали другие идеи: «Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале {собравшихся для заслушивания Послания депутатов Думы, членов Совета Федерации, федеральных и региональных руководителей – В. И. } предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций». Ввести территориальный ценз действительно предложило руководство Совфеда (Миронов). Хотя он вряд ли необходим, без него вполне можно обойтись, тем более что на практике «коренные» сенаторы (бывшие региональные депутаты, спикеры, главы, местные бизнесмены) отнюдь не всегда представляют свои регионы эффективнее постоянно критикуемых «москвичей». С другой стороны, нельзя не приветствовать, что Президент закрыл тему перехода к прямым выборам Совета Федерации на среднесрочную перспективу. Призыв отказаться от каких-либо «революций» нужно толковать только таким образом.

Остается добавить, что уже летом 2007 г. после небольшой дискуссии между Мироновым и думскими «единороссами» были приняты «цензовые» поправки к Закону о порядке формирования Совета Федерации. С 8 августа 2007 г. сенатором можно избрать или назначить только гражданина, прожившего в соответствующем регионе «в совокупности» не менее десяти лет. При этом сделаны совершенно разумные исключения для лиц:

1 ) уже избиравшихся или назначавшихся в палату до вступления поправок в силу в случае повторного избрания или назначения от тех же регионов;

2 ) избиравшихся или назначавшихся сенаторами от регионов, объединившихся в новые регионы в случае избрания или назначения от новых регионов;

3 ) не менее десяти лет находившихся на военной службе;

4 ) не менее десяти лет проработавших в органах и учреждениях прокуратуры;

5 ) не менее десяти лет находившихся на службе в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

2 . 3 .

Иногда можно услышать, что до 2000 г. федеральная власть могла применять в отношении региональных властей лишь такие меры конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или признание недействительными изданных ими правовых актов. И, дескать, этого вполне хватало.

На самом деле все было сложнее.

Во-первых, до принятия Конституции 1993 г. Президент обладал правами как по отрешению глав от должности, так и по роспуску Советов. Причем Ельцин снимал не только назначенных глав, но и избранных. В сентябре 1993 г. он отрешил избранного Главу администрации Брянской области Юрия Лодкина, в октябре того же года снял избранного Главу администрации Амурской области Александра Сурата, а в ноябре распустил Свердловский облсовет, принявший решение о создании так называемой Уральской республики [70] , и т. д. Президент отрешал назначенцев и после 1993 г. В июле 1997 г. Ельцин сместил Главу администрации Кемеровской области Михаила Кислюка (и назначил Амана Тулеева). Справедливости ради отметим, что после принятия Конституции права распускать региональные парламенты ни у Президента, ни у Федерального Собрания не было и избранных глав Ельцин не снимал.

Во-вторых, по состоянию на начало 2000 г. Центр мог воздействовать на регионы посредством:

1) конституционных прав Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, депутатов Думы (составивших группу численностью не менее одной пятой от состава палаты), Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности региональных конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 125); [71]

2) законодательных полномочий Президента и Правительства обращаться в суды с заявлениями о признании противоречащими федеральным законам региональных нормативных правовых актов целиком или частично;

3) законодательного полномочия прокуратуры приносить протесты на решения законодательных и исполнительных органов власти регионов и обращаться в суды; [72]

4) конституционного права Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти, противоречащих, по его мнению, Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушающих права человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). [73]

В-третьих, Центр в 1990– е гг. стремился к расширению арсенала мер конституционно – правовой ответственности. Так, принятым в 1999 г. Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» конституционное право Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти было дополнено правом приостанавливать также действие актов глав (если упрощенно, до этого Президент России мог приостановить до суда действие постановления Правительства Башкортостана, но не было ясно может ли он также поступить с указом Президента республики).

В-четвертых, и это, пожалуй, главное – Конституция провозглашает единство системы государственной власти в России и устанавливает единую систему, вертикаль исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Из этого следует, что расширять арсенал мер конституционно – правовой ответственности федеральная власть не только может, но и прямо обязана.

В таком контексте инициативы 2000 г. предстают уже в несколько ином свете.

Путин решил добиться закрепления за Президентом прав отрешать от должности избранных глав и инициировать роспуск парламентов, а также права временно отстранять глав в случае возбуждения против них уголовных дел. Соответствующие поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» Дума приняла уже 30 июня 2000 г., то есть еще раньше, чем новый Закон о порядке формирования Совета Федерации. Но 7 июля сенаторы отказались их одобрить. Однако 19 июля думцы повторно приняли поправки квалифицированным большинством и направили их на подпись Президенту.

Нет смысла анализировать подробности дискуссий между президентурой, депутатами и регионалами относительно содержания поправок. Можно отметить лишь, что предложенные Путиным механизмы были в процессе обсуждения и согласования в чем-то упрощены, а в чем-то изрядно усложнены. И это при том, что они и так изначально были сложными, специалисты высказывали сомнения по поводу перспектив их использования. Что же получилось на выходе?

Начнем с парламентов. В 1993 г. Советы распускались одним волевым решением Президента (указом). Теперь следует начинать с предупреждения. Но его нельзя вынести «на пустом месте». Основанием может быть лишь принятие конституции или устава, закона либо иного нормативного правового акта, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону . Причем противоречие обязательно необходимо установить в судебном порядке. Парламенту дается срок (по общему правилу шесть месяцев, но суд вправе предусмотреть и другой), в течение которого он обязан исполнить судебное решение, в том числе отменить либо исправить «выбракованный» акт. Если депутаты ничего не сделают, то опять-таки в судебном порядке нужно зафиксировать, что своим бездействием или упорством они создали препятствия для реализации конституционных и законодательных полномочий органов власти, органов местного самоуправления, нарушили права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Только по итогам второго суда Президент вправе издать указ о предупреждении. После этого парламенту дается еще три месяца, для того чтобы одуматься и все же исполнить судебное решение. И только в случае уже поистине запредельного упорства, то есть отказа послушаться не только суд, но и главу государства, последний вносит проект закона о роспуске. Думцы обязаны рассмотреть его за два месяца. (С 2005 г. роспуск парламента положено оформлять указом – см. главу 4).