Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах - Wolf Linder
Парламентское законотворчество отражает равную важность демократических и федеральных принципов (см. вставку 3.2). Обе палаты могут инициировать конституционные поправки, новые законопроекты и постановления, а также предлагать пересмотр существующих законов и постановлений. Все законопроекты должны быть приняты обеими палатами в совершенно одинаковой редакции, причем решение о том, какая из палат первой рассматривает тот или иной проект, принимается общим бюро.
Вставка 3.2 Полномочия швейцарского парламента
A)
Выборы
Объединенное федеральное собрание, так называются совместные заседания двух палат, где Совет государств имеет одну пятую голосов, выбирает семь членов Федерального совета, Федерального канцлера (административная функция), членов Федерального Верховного суда, главнокомандующего армией во время войны и другие основные федеральные органы.
B)
Законодательство, бюджет, финансы и контроль
Парламент отвечает за все политические решения общего значения. Существует три основные категории: конституционные и законодательные акты, а также парламентские ордонансы. Кроме того, палаты принимают решения по бюджету и финансам, а также утверждают международные договоры, имеющие важное значение. На предпарламентской стадии многие вопросы решаются еще до того, как законопроект попадает в парламент. Тем не менее, парламент остается ключевым законодательным актором: он определяет политическую повестку дня через парламентские инициативы , ходатайства и предложения, а также тщательно рассматривает и изменяет законопроекты. В результате парламентской реформы 1990-х годов были созданы постоянные комитеты, каждый из которых имеет гарантированные обязанности в определенной политической сфере или в области финансов, аудита или контроля за деятельностью федерального правительства и его агентств. Реформа значительно усилила политическое влияние парламента (Lüthi 1997).
Если законопроект не получает большинства голосов в одной из двух палат, разногласия пытаются устранить с помощью процедуры, состоящей из различных этапов. Если вторая палата предлагает изменения, законопроект направляется обратно в первую палату, а затем возвращается во вторую. Если после трех чтений обе палаты настаивают на своем варианте, каждая из них назначает равное количество делегатов в совместный комитет, который пытается найти общее решение. Если решение комитета не будет одобрено ни одной из палат, законопроект не пройдет.
Эта процедура отражает правило абсолютного равенства обеих палат во всех вопросах законодательства. Стремление создателей швейцарской Конституции к сильному федерализму пошло дальше, чем в других европейских государствах. В Германии, например, Бундесрат , представляющий субнациональные земли республики, состоит из членов правительств земель. Количество членов от каждой земли, однако, зависит от численности населения, и Бундесрат имеет право наложить вето только при пересмотре конституции или в вопросах, касающихся непосредственно земель.
Как бикамерализм работает в законотворчестве? В XIX веке английский конституционалист Уолтер Бейджхот заметил, что горячий чай, перелитый из первой чашки во вторую, можно пить более холодным. Современная политологическая литература приходит к тому же выводу: бикамерализм порождает решения, более близкие к статус-кво (например, Vatter 2005; Tsebelis and Money 1997). В федеральной системе бикамерализм может иметь и другие последствия. В Швейцарии, где вторая палата представляет кантоны, мы отмечаем несколько аспектов перепредставленности . Во-первых, к 2019 году 15 самых маленьких кантонов составляют всего около 21 % населения , но могут, обладая 25 голосами, блокировать каждое решение в 46-местном Совете государств. Это не просто теория, потому что у малых кантонов есть сходство: они скорее сельские, католические , консервативные и склоняются к политическим правым.
Во-вторых, эти преимущества перепредставленности использовались разными группами. На ранних этапах создания швейцарской федерации основной раскол происходил между победившими радикалами , выступавшими за сильное центральное государство, и консервативным католическим меньшинством из небольших кантонов, которое не одобряло идею центральной власти. Депутация католиков в Совете штатов должна была предотвратить переход власти от кантонов к федерации . Смысл такой политики был очевиден: она позволяла католикам проводить свою консервативную политику в кантональных границах своего влияния большинства. В первой половине XX века основное разделение происходило между буржуазными силами (часто объединявшими католиков и протестантов ) и социалистами , которые были сосредоточены в промышленных и городских кантонах. Буржуазное большинство, которое практически полностью контролировало Совет штатов, не было против новых федеральных полномочий в целом. Однако они ослабляли или блокировали меры, направленные на улучшение условий жизни рабочего класса, которые предлагались в Национальном совете , где социалисты имели гораздо большее влияние. Ситуация изменилась только после Второй мировой войны , когда центристские партии согласились на развитие современного социального государства. Однако во все периоды перепредставленность сельских регионов в Совете штатов приводила к привилегированному субсидированию и регулированию сельского хозяйства. Долгое время малая палата имела репутацию организации, которая стремится устранить неравенство между бедными и богатыми регионами и между городскими и сельскими районами, а не между высшими и низшими социальными классами.
Можно сделать вывод, что Совет штатов , несмотря на свою официальную миссию и репутацию в широких кругах общественности, в первую очередь не поддерживает федеральный идеал сохранения децентрализации и полномочий кантонов . Однако более убедительной представляется точка зрения, согласно которой различные политические силы - католики , затем буржуазная коалиция и сельские кантоны - использовали свое чрезмерное представительство в Совете штатов в своих интересах. Таким образом, Совет штатов часто играл консервативную роль, защищая статус-кво от инноваций , предлагаемых правительством и другими палатами. Однако это является следствием специфического политического состава его большинства, а не самой системы. Действительно, в 2015-2019 годах Совет государств был левоцентристским противовесом доминирующему правоцентристскому Национальному Совету.
У тех, кто утверждает, что Совет штатов не представляет истинно федеральную точку зрения, есть веские эмпирические аргументы. Это утверждение подтверждается теоретической перспективой: члены Совета штатов и члены Национального совета избираются в одних и тех же избирательных округах, то есть кантонах, представляют одни и те же избирательные округа и заинтересованы в том, чтобы быть переизбранными. Таким образом, следует ожидать, что члены Совета государств отстаивают те же групповые интересы, которые доминируют в Национальном Совете, и что у них нет особых стимулов для продвижения коллективных интересов кантонов как таковых. Систематический сравнительный анализ поведения при голосовании обеих палат в 1995-1999 годах (Wiesli and Linder 2000) подтвердил эту гипотезу, но с неожиданным моментом: по вопросам, касающимся кантонов, Совет штатов был не более активен, чем Национальный совет , но обе палаты проявили большую активность и успех
