Далекие чужие. Как Великобритания стала современной - Джеймс Вернон
Ни в чем создание нового типа безликого бюрократического государства не проявилось больше, чем в повторном изобретении практики налогообложения. В Англии эпохи раннего Нового времени налогообложение было сопряжено со значительными трудностями, приходилось добывать и собирать налоги. Налоговых поступлений никогда не хватало для финансирования военных амбиций государства Тюдоров и Стюартов. Правительство всегда жило в страхе, что увеличение или изменение формы налогообложения может спровоцировать восстание. Однако в конце XVII века был создан новый финансовый инструмент – государственный долг, который позволял занимать достаточно денег для удовлетворения милитаристских устремлений через недавно созданный Банк Англии (1694). Для обеспечения этих займов и их обслуживания по более низким процентным ставкам были необходимы надежные потоки налоговых поступлений. Они поступали из трех источников. Почти половину составлял земельный налог, а остальное – сочетание таможенных и акцизных пошлин. И земельный налог, и таможенные пошлины собирались непосредственно с землевладельцев и купцов непрофессионалами, выступавшими в роли агентов государства. Но акцизы (эквивалент современного налога с продаж, нацеленного на конкретные товары) способствовали развитию совершенно новой системы сбора налогов, которая была настолько эффективной, что составляла все большую долю государственных доходов, увеличившись с 29 % в 1710 году до 80 % к 1820 году [Brewer 1989; Ogborn 1998; Harling2001; O’Brien 1988: 1-32].
Акцизный совет создал административную систему невиданного масштаба и сложности тремя способами. Во-первых, он разделил страну на 886 «округов» и закрепил за каждым из растущего числа акцизников (к 1708 году их стало более двух тысяч) определенный набор ежедневных маршрутов, состоявших в среднем из 38-мильных сельских «поездок» и шестимильных городских «прогулок». Широко известные и узнаваемые на своих маршрутах, акцизники, как и агенты, ответственные за сбор земельного налога и таможен, установили личные отношения с теми, кого они облагали, так что оценка и проверка иногда зависели от клятвы, чести и доверия. Во-вторых, чтобы сгладить местные различия, порожденные такой практикой, каждый акцизный служащий был вооружен техническим аппаратом, состоящим из руководств, измерительных приборов и мер, чтобы обеспечить единые стандарты оценки по всей стране. Авторитет и надежность акцизного чиновника все больше зависели от новых бюрократических систем, таких как стандартизированные весы, меры (особенно после введения новой имперской системы в 1824 году) и книги с двойной записью, которые стали обязательными после отмены присяги в 1840-х годах. Послание, как выразился один историк, было ясным: «Не доверяйте нам, но доверяйте нашим процедурам и инструментам» [Ashworth 2003: 363]. В-третьих, рационализация и стандартизация пошлин позволили сократить их количество с 1500 различных ставок, действовавших в 1800 году, до 26 общих категорий к 1860 году. К концу XIX века акцизами облагалось всего девять товаров, и только четыре из них (крепкие спиртные напитки, табак, чай и вино) приносили 96 % общего дохода от акцизов. Создание, казалось бы, независимой бюрократической системы, основанной на стандартизированных формах измерения, оценки и сбора, стало отличительной чертой современной системы налогообложения, которая принималась как норма в XIX веке.
Апогеем этой системы стало введение подоходного налога. Впервые введенный для финансирования Наполеоновских войн в период с!799по1815 год, подоходный налог был окончательно восстановлен в 1842 году и был отличным сигналом медленного отказа государства от косвенных форм налогообложения. Если акциз подпитывал военные амбиции страны в XVIII веке, то подоходный налог помогал финансировать расширение гражданского потенциала и инфраструктуры Великобритании в XIX веке. И все же, в отличие от всех предыдущих форм налогообложения, оно практически с самого начала было безликой процедурой, сводившейся к набору бюрократических команд – в частности, использованию налоговых таблиц, которые позволяли производить вычет у источника. К 1870 году всей системой управлял всего 361 землемер и инспектор, которые оставались анонимными для налогоплательщика. Но и здесь не обошлось без важных исключений, поскольку доходы от земли (а также от торговли, коммерции и профессиональной деятельности) по-прежнему согласовывались и взимались лично сетью из 54 тысяч местных светских асессоров и комиссаров, обычно принадлежавших к профессиональному классу. При доходах, которые должны были превышать 100 фунтов стерлингов в год, и относительно небольшой ставке вознаграждения в 1,5 пенни за фунт (фунт тогда состоял из 240 пенни) собранного налога, от этих светских чиновников ожидали бескорыстия, дискретности и не слишком заискивающего отношения к тем, кого они оценивали. Неудивительно, что Налоговое управление опасалось, что такая система способствовала занижению показателей, и хотя в 1864 году были предприняты попытки устранить непрофессиональный элемент, только в 1920-х годах Налоговое управление окончательно получило контроль над местными оценками и сбором налогов. Только тогда налогообложение превратилось в совершенно безликий, бюрократический процесс [Daunton 2001].
Не менее важную роль налогообложение играло в формировании колониального государства. Как всегда, Индия стала основным полигоном для испытания нововведений, призванных показать отличительные принципы. Под давлением Лондона, требовавшего увеличить доходы и искоренить коррупцию сборщиков налогов, сколачивавших состояния, Ост-Индская компания под руководством Корнуоллиса ввела в 1793 году систему постоянного регулирования налоговых требований к землевладельцам в Бенгалии. В основе этой системы лежала новая фиксированная ставка налога на землю, которая взималась с заминдаров, владевших землей. Взамен им предоставлялась гарантия владения и право собственности на крестьянские участки при условии уплаты ими положенных налогов. Хотя эта система представляла собой попытку, до сих пор немыслимую в Великобритании, создать универсальный стандарт и объект налогообложения, она также предназначалась для поддержания дисциплины среди окружных офицеров компании, выполнявших функции сборщиков. Зависимость от личных навыков и знаний районных чиновников стала очевидной, когда в 1886 году был введен подоходный налог для покрытия растущих расходов колониального государства после восстания 1857 года. Якобы созданный по образцу «справедливой» британской системы таблиц, универсальных стандартов оценки и анонимных форм сбора, он не мог похвастаться ничем из перечисленного. Поскольку уплата налога была обязательной только для государственных служащих, более половины всех налоговых поступлений собирались чиновниками, которые должны были определить, кто подлежит налогообложению (включая частные компании и товарищества), а затем рассчитать их обязательства без единого стандарта как для декларирования доходов, так и для их оценки. Неудивительно, что налогообложение оставалось вопросом репутации и переговоров, причем треть налогоплательщиков обращались к участковому, который в окружении своих оценщиков обладал значительным личным авторитетом [Guha 1963; Pagar 1920; Birla 2009].
И все же именно стандартизированные и анонимные бюрократические системы позволили британскому имперскому государству в XX веке значительно расширить свои знания о подданных. Введение национального страхования в 1911 году потребовало полной информации о трудовой биографии и доходах двух миллионов мужчин, потерявших заработок из-за болезни или увольнения. Когда в 1946 году национальное страхование было
