Далекие чужие. Как Великобритания стала современной - Джеймс Вернон
Абстрагирование государственной власти через анонимные административные системы потребовало нового механизма управления. Дотошное государство зависело от технических средств сбора и обработки огромного количества данных, а это предполагало сложную совокупность стандартизированных форм, обученного персонала и машин. Подготовка счетоводов, регистраторов и инспекторов основывалась не только на их руководствах, но и на стандартных формах, которые они должны были заполнять, чтобы обеспечить сбор сопоставимых и последовательных данных независимо от того, где и кем они собирались. После сбора на местах эти данные необходимо было обобщить и обработать в центре. Методы такой обработки развивались с течением времени, синхронно с количеством и сложностью данных: в середине XIX века была эпоха бухгалтерской книги, конец XIX – начало XX века – эпоха картотеки, середина XX века – машина Холлерита и, наконец, компьютер. От этих методов и машин зависело то, что делало государство и как оно могло объединить всех своих подданных, независимо от расстояния, в универсальные рамки анализа и последовательности действий [Agar 2003]. Они становились, скорее, неотъемлемой частью государственной системы, нежели продуктом его чрезвычайной любознательности.
Для представления государственной машины как совершенно бескорыстной и предельно научной был важен, в первую очередь, человеческий капитал. Доклад Норткота – Тревельяна 1854 года, в котором впервые был обнародован термин «гражданская служба», умело продвигал эту точку зрения. В нем административные классы XVII и XVIII веков представлялись как коррумпированные и неэффективные: должности продавались или передавались министрами и покровителями, назначения производились на время «королевской благосклонности», а коррупционная практика позволяла чиновникам постоянно пополнять свои доходы. В докладе утверждалось, что нейтральность и эффективность государственной службы могут быть достигнуты, когда обладатели должностей начнут сохранять анонимность для общественности, а постоянные назначения (подкрепленные адекватными зарплатами и пенсиями) – осуществляться на основе открытых конкурсов. По сути, доклад Норткота – Тревельяна был ближе к концу, чем к началу процесса реформ и рационализации. Интересно привести некоторые биографические данные: выходец из административного класса Ост-Индской компании, Ч. Тревельян был нанят через старые патронажные сети, он получил образование в колледжах Хейлибери и Форт-Уильям и сдал экзамены, которые распределили офицеров компании по разным классам и должностям. Кроме того, он был шурином Т. Маколея, который в 1830-х годах провел важнейшие реформы государственной службы в Индии. Действительно, за два года до публикации отчета Норткота – Тревельяна поступление на государственную службу в Индии было открыто на основе конкурсных экзаменов, хотя и проводившихся в Лондоне и исключавших практически всех индийцев [Мас-Donagh 1958: 29–44; Clark 1959: 19–39; Young 1961; Cohn 1984: 550–553; MacLeod 1988]. Только в 1880-х годах новая Комиссия по гражданской службе Уайтхолла ввела новые профессиональные стандарты – разграничила ответственность департаментов и обязанности каждого назначенца, установила оклады в зависимости от сложности работы и создала разделение труда между элитной группой административных генералов, руководящих более рутинной и механической работой клерков, и теми, кто обладает специальными знаниями [Finer 1937]. К концу XIX века государственная служба как в Индии, так и в Великобритании успешно превратила дезинтегрированную службу в эталон, а бюрократический процесс – в призвание.
Хотя королева Виктория, по слухам, была в ужасе от того, что административные реформы, о которых сообщал доклад Норт-кота – Тревельяна, создадут новую породу независимых и безликих бюрократов, на самом деле они породили новую правящую касту. Эта каста называла себя джентльменами и культивировала очень специфические представления о характере и окружении администратора. Клерки высшего разряда считались универсалами, способными к тщательному анализу и взвешенным суждениям, а их бескорыстное мышление и независимость считались неотъемлемой чертой настоящих джентльменов, непременно получивших гуманитарное образование в определенных частных школах и Оксбридже [MacDonagh 1977; Cohn 1984: 500–553; Joyce 2010:102–123][17]. В 1914 году в этой элитной группе насчитывалось 450 человек, и 78 % из них были выпускниками Оксбриджа, причем 60 % обязательно читали классику. Поскольку образование в Оксбридже было недоступно для нонконформистов и женщин до 1870-х годов, клерками почти поголовно становились благородные характером мужчины англиканского вероисповедания. Личности такого джентльменского калибра, особенно если они были обеспечены хорошим жалованием и пенсиями, считались надежными хранителями государственных секретов. Пожалуй, только в конце XX века, когда профессиональные качества этой касты окончательно отделились от конкретного социального класса, государственная служба наконец стала «открытой». Даже к 1969 году, когда в высшем административном классе насчитывалось 1089 государственных служащих, только 5 % из них составляли женщины, 64 % учились в Оксбридже, а 96 % получили образование либо частное, либо в лучших грамматических школах.
Ниже этой элитной касты джентльменов стояли так называемые специалисты – люди, обладавшие специфическими техническими знаниями, от которых зависели расширяющиеся функциональные возможности государства. Эти люди не являлись продуктами «фабрик характеров» частных школ и Оксбриджа; их компетенция заключалась в определенной совокупности научных или технических знаний – они были инженерами, геодезистами, статистами, актуариями, ветеринарами, химиками, медиками, метеорологами и т. д. Хотя они и не были порождением именно 1830-х годов, их число значительно выросло в последующие десятилетия, когда к ним присоединилось все большее количество инспекторов. Будучи мобильными «агентами» правительства, инспекторы разъехались по всей стране, чтобы регулировать условия в шахтах, на заводах, в тюрьмах, рабочих домах и школах. Кроме того, они изучали неудобства широкого спектра (позже названные «санитарными условиями»), их деятельность включала в себя контроль ночлежек и скотобоен, автомобильных дорог, проверки от дома к дому, а также определение качества пищи, воздуха и воды. Хотя их беспристрастный авторитет основывался на профессиональных знаниях, инспекторы были далеко не безликими бюрократами. Теоретически инспектор был техническим специалистом, чья задача состояла в том, чтобы регистрировать и измерять вещи, вооружившись множеством портативных инструментов и централизованно установленными научными стандартами. Однако, поскольку их работа требовала постоянного взаимодействия с общественностью, без личного искусства рассудительности и дипломатии было не обойтись. В отдаленных районах, таких как остров Скай, где в 1895 году один человек отвечал за все виды инспекций и прошел почти три тысячи миль, выполняя свои обязанности, было особенно трудно отделить бюрократический процесс от искусства личных отношений [Otter 2008; Crook 2007: 369–393].
Наконец, в тщательно
