Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
субъекты, осуществляющие контроль, вправе доложить Президенту РФ об обнаруженных недостатках, могут вносить представления, направлять предписания в исполнительные органы государственной власти. Но сами поощрять, наказывать, выделять средства и т. п. не вправе.
Глава 23. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
23.1 Основания и виды судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации
Рассмотренный ранее важнейший аспект судебного контроля – право граждан на судебную защиту (административная юстиция) – лишь одна из форм судебного надзора.
Здесь следует внести некоторую ясность. Строго говоря, суд контролирует законность деятельности, т. е. осуществляет надзор. Но в судебной системе издавна существует надзор за законностью вступивших в силу актов правосудия. И чтобы не было путаницы понятий, судебный надзор за публичной администрацией стали называть судебным контролем.
Итак, наряду с указанной формой существуют и другие:
рассмотрение жалоб организаций;
рассмотрение исков налоговых и иных органов о взыскании штрафов, приостановлении деятельности, отзыве лицензии;
рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов публичной администрации;
проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;
проверка судами при рассмотрении уголовных и административных дел качества расследования;
рассмотрение дел о преступлениях и административных правонарушениях, совершенных государственными и муниципальными служащими;
санкционирование судьями недобровольного психиатрического лечения и лечения туберкулеза, помещения несовершеннолетних в спецшколы, ряда оперативно-розыскных мероприятий (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища) и процессуальных действий.
Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. В настоящее время он осуществляется очень широко, формы его многообразны. Регулируется судебный надзор Конституцией РФ, КоАП РФ, Арбитражным процессуальным, Гражданским процессуальным, Уголовно-процессуальным кодексами РФ и другими федеральными законами.
Существуют два вида судебного контроля за публичной исполнительной властью: прямой и косвенный . Прямой осуществляется по заявлениям (жалобам, искам) субъектов права на незаконные деяния. Суд констатирует законность или незаконность акта и в резолютивной части решения признает его законным или незаконным, а значит, недействующим. Прямой контроль реализуется также по протестам прокуроров, по заявлениям одних субъектов публичной власти о признании неправомерными действий, решений других субъектов публичной власти. Например, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ и другие субъекты публичной власти (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Сходную норму закрепляет и ч. 2 ст. 192 АПК РФ.
Широко осуществляется и косвенный судебный контроль: оценка законности административных деяний при рассмотрении дел о юридической ответственности за неисполнение норм права, властных предписаний, за злоупотребление властью, халатность и т. д. Рассматривая такие уголовные и административные дела, суд может решить вопрос о наличии в действиях гражданина, должностного лица состава правонарушения только после того, как он признает правомерным нормативный или правоприменительный акт.
Рассматривая гражданские дела о восстановлении на работе, отказе в выплате военнослужащему определенных сумм, об имущественной ответственности за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу субъектами публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ), и т. д., суд сначала должен определить: были ли законными действия (бездействие) администрации. И на основе такого вывода он решает вопрос о восстановлении на работе, взыскании соответствующих сумм и т. д.
Кроме того, при рассмотрении дел о привлечении виновных к административной или уголовной ответственности суд проверяет, правильно ли в ходе досудебного расследования квалифицированы действия виновного, соблюдены ли соответствующие процессуальные нормы (о признании потерпевшим, вручении копии протокола и т. д.).
Выводы, к которым суд приходит при осуществлении косвенного надзора, используются:
при принятии решения (приговора) по делу (о восстановлении на работе, привлечении к ответственности, оправдании и т. д.). Так, «суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 ст. 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств» [65] ;
для внесения в соответствующие организации частных определений (ст. 226 ГПК РФ), представлений (ст. 29.13 КоАП РФ).
При косвенном контроле незаконность акта констатируется в мотивировочной части судебного приговора, решении, а в резолютивной части об этом ничего не говорится. Но при проверке законности и правоприменительных актов косвенно своим решением о взыскании, восстановлении на работе, об оправдании и т. д. суд признает акт публичной власти недействующим, не подлежащим применению.
23.2 Понятие и особенности административного судопроизводства
За последние годы сделано много для развития судебной системы. Вот лишь некоторые очень важные ее аспекты:
были созданы две новые подсистемы правосудия: арбитражная и конституционно-уставная; восстановлен институт мировых судей;
законодательно закреплено, а на практике реализовано резкое расширение судебной защиты прав и законных интересов субъектов права. Сейчас гражданин, юридическое лицо вправе обжаловать в суд фактически любой акт публичной власти: действие и бездействие, правоприменительный и нормативный, принятый единолично и коллегиально, гражданской и военной администрации и т. д.
Вопрос о расширении судебного контроля, права граждан на судебную защиту сейчас не стоит. Для совершенствования системы правосудия, судебной защиты прав граждан необходимо совершенствование процессуального права и системы судоустройства. Представляется, что именно с этих позиций следует решать вопросы административного судопроизводства.
Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10, 35, 118 и 126 Конституции РФ.
Положение ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве до сего времени можно считать программным. Лишь в 2002 году оно было частично реализовано, когда начали действовать нормы КоАП РФ, в соответствии с которыми судам были переданы на рассмотрение более 160 составов административных правонарушений. Одновременно было закреплено правом, что суды рассматривают эти дела в порядке, установленном КоАП РФ, а значит, на основе административно-процессуальных норм.
Так, если в 2001 г. в судах общей юрисдикции по первой инстанции было рассмотрено 1,8 млн дел об административных правонарушениях, в 2004 г. – 3,8 млн, в 2005 г. – 4,3 млн дел, то в 2006 г. уже 5 млн дел об административных правонарушениях, а в 2007 г. уже 5 млн 553 тыс. дел [66] .
Исходя из общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства: административные дела (1) рассматриваются судами (2) в соответствии с административно-процессуальными нормами (3).
Прежде чем переходить к анализу особенностей административного судопроизводства, следует подчеркнуть, что действующее законодательство и практика знает две разновидности административных дел:
1) административные дела, решаемые публичной администрацией, а значит, в административном порядке (о призыве, лицензировании, назначении и др.);
2) административные дела, решаемые в судебном порядке.
Речь идет об административных делах в системе правосудия.
Первый признак административного судопроизводства состоит в решении административных дел (административно-деликтных и административно-тяжебных). Наибольшее число административно-деликтных дел – дела об административных правонарушениях. К этой же группе относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. В общем, это дела, которые возбуждает, а затем передает в суды публичная администрация с целью применения мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам, совершающим, по ее мнению, неправомерные действия.
