Талия Хабриева - Миграционное право России. Теория и практика
Нормы миграционного права связывают возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений с определенными условиями – юридическими фактами. В качестве подобных условий выступают события или действия. Как правило, миграционные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основании нескольких юридических фактов – юридического состава. Так, для возникновения правовых отношений по поводу постоянного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации необходимо: наступление события – истечение одного года с момента временного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации; совершение им юридических поступков – подача в уполномоченный орган заявления о получении вида на жительство, уплата государственной пошлины; оформление уполномоченным органом юридических актов – принятия решения о выдаче вида на жительство и, собственно, его выдаче.
Многообразие миграционной сферы, сложный характер системы миграционного права обусловливают и разнообразие миграционных правоотношений. Классификацию миграционных правоотношений можно строить по различным критериям.
По целевому назначению миграционные правоотношения могут быть правоустановительными и правоохранительными. Правоустановительные выражаются в совершении их участниками позитивных действий (осуществление прав и выполнение обязанностей), например, прохождение иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию, процедуры регистрации по месту пребывания. Правоохранительные связаны с правовой защитой норм миграционного права. Так, разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранного гражданина не выдается, а выданное аннулируется в случае представления им поддельных или подложных документов.
По содержанию миграционные правоотношения могут быть материальными – возникающими на основании норм материального права и устанавливающими права и обязанности участников, и процессуальными – возникающими на основании процессуальных норм и устанавливающими формы реализации материальных норм. Например, к числу процессуальных норм следует отнести порядок оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию.
С точки зрения времени функционирования их можно подразделить на постоянные и временные. Период действия постоянных правоотношений не определен, хотя они могут быть прекращены при стечении определенных обстоятельств (утрата лицом статуса беженца при получении разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации). Временные правоотношения, а их большинство в миграционном праве, имеют установленный правовыми нормами срок своего существования (например, три года – для отношений, связанных с временным проживанием иностранных граждан в Российской Федерации).
По юридическому характеру взаимодействия участников миграционные правоотношения условно могут быть разделены на вертикальные и горизонтальные. Вертикальные правоотношения характеризуют субординационные связи, соподчиненность сторон. Властной стороной всегда выступает орган власти (должностное лицо). Данные отношения характеризуют непосредственное управляющее воздействие одной стороны на другую, которая может быть ей организационно и не подчинена. Горизонтальные правоотношения характеризуют юридическое равноправие его участников (например, по вопросу приглашения образовательным учреждением иностранного гражданина в Российскую Федерацию с целью обучения).
Таким образом, следует учитывать сложный и многосторонний характер миграционных правоотношений. В целом они отражают содержание отношений, складывающихся в данной сфере, характеризуют ее место в системе социальных процессов и явлений. С помощью норм права общественным отношениям в сфере миграции придается устойчивый характер, а их действие обеспечивается путем применения со стороны государства необходимых мер. Учитывая развитие этих отношений, нормы права должны быть адекватны изменяющимся условиям. Это не только придаст стабильность миграционным отношениям, но и в целом способствует укреплению миграционного права как структурному подразделению в системе права.
Проблема обособления миграционного права в системе права Российской Федерации остается в значительной степени дискуссионной, его исследование должно продолжаться, и этим целям может служить предлагаемое ниже определение миграционного права.
Миграционное право – это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами.
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
Понятие источника миграционного права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле – как формы выражения права, содержащей нормы, обязательные к исполнению.
Все источники позитивного права возникают в результате деятельности уполномоченных органов в установленной сфере общественных отношений, в данном случае – в сфере миграционных отношений.
Учитывая специфику миграционных отношений, напрямую связанных с обеспечением прав человека и гражданина, в системе источников миграционного права наиболее велика роль законодательных актов. Активное подзаконное нормотворчество долгое время затеняло значение закона в правовой системе. Правовая реформа, начавшаяся в России полтора десятка лет назад, восстановила статус закона как основного (после Конституции) юридического источника, как акта, регламентирующего наиболее важные вопросы общественной жизни и обеспечивающего стабильность и последовательность регламентации общественных отношений в государстве.
В то же время следует признать, что в закон не является единственным источником миграционного права. Его образуют правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, отражающих, по существу, всю «палитру» российского законодательства.
Состав источников права в целом одинаков для правовых отраслей и институтов российского права. Основное отличие видится в преобладании тех или иных источников. Анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуру источников миграционного права могут быть включены:
Конституция РФ;
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
федеральные конституционные законы и федеральные законы;
подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня;
конституции, уставы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
муниципальные нормативные правовые акты.
Иерархическая система обеспечивает необходимое соотношение этих источников по их юридической силе и приоритетности. При этом закрепление миграционной нормы в акте того или иного вида источника совсем не произвольно, а обусловлено рядом объективных факторов, касающихся определения территориального масштаба ее действия, установленным порядком разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих акты, которые содержат нормы миграционного права, возможностями дальнейшего применения норм и др.
Особенностью миграционного права, характеризующей его как перспективный институт в системе российского права, является разнообразие и динамичное нарастание количества его источников. Это обусловливается постоянным развитием миграционных отношений и необходимостью придания им правовой формы.
Другая особенность развития миграционного права России состоит в широком влиянии, оказываемом международным правом на содержание «внутригосударственных» источников миграционного права. Безусловно, такое влияние испытывают все отрасли права и правовые институты. Однако в миграционном праве этот фактор наиболее ощутим. Ситуация объясняется главным образом тем, что миграция представляет собой одну из форм глобальных интеграционных процессов, обеспечиваемых путем реализации прав человека на свободу передвижения. Осуществление данного права требует выработки международных универсальных и региональных стандартов по его защите. Отсюда – любое отступление от этого права влечет за собой нарушение не только национального законодательства, но и международного права.
Заметное влияние международных правовых актов на содержание источников миграционного права объясняется еще и достаточно поздним в нашей стране (по сравнению со многими другими странами) формированием миграционного законодательства. Основные нормы и принципы в международном праве этой сферы заложены значительно раньше.
