Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике

13.10.2014 Перовский районный суд г. Москвы заменил Б. неотбытую часть наказания в виде ограничения свободы сроком на 5 месяцев 11 дней и направил его для отбывания наказания в виде лишения свободы в колонию-поселение.

За нарушение порядка отбывания наказания осужденные к лишению свободы могут подвергаться следующим мерам взыскания:

а) выговор;

б) дисциплинарный штраф в размере до 200 руб.;

в) водворение в штрафной изолятор;

г) перевод в помещения камерного типа, одиночные камеры.

Осужденные, отбывающие лишение свободы в колониях-поселениях, могут быть наказаны путем отмены права проживания вне общежития и запрещения выхода за пределы общежития в свободное от работы время.

По результатам осуществления административного надзора лицо может быть привлечено к административной или уголовной ответственности.

Так, ст. 314.1 УК РФ предусматривает ответственность за уклонение от административного надзора или неоднократное несоблюдение установленных судом административных ограничений, применяемых в рамках административного надзора. Нарушителю может быть назначено наказание в диапазоне от 180 ч обязательных работ до лишения свободы на срок до 1 года.

За иное несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, ст. 19.24 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность от штрафа размером 1000 руб. до административного ареста на срок 15 сут.

5.04.2010 Кузьминским районным судом г. Москвы А. был осужден по ч. 2 ст. 161 УК РФ («Грабеж») к лишению свободы сроком на 2 года. Освободился по отбытии срока наказания 02.03.2012.

В отношении А. в 2013 г. решением Кузьминского районного суда г. Москвы были установлены административный надзор на срок 1 год 6 месяцев и запрет покидать место жительства в ночное время, возложена обязанность являться два раза в месяц в отдел МВД.

А. не явился для регистрации в Отдел МВД 26.11.2013, 3.12.2013 и 24.12.2013, также самовольно оставил место жительства 23.10.2013, 06.11.2013, 14.12.2013, 18.12. 2013, 25.12.2013, 31.12.2013 в период времени с 22 до 6 ч.

Приговором Кузьминского районного суда г. Москвы от 10.11.2014 осужден по ст. 314.1 УК РФ и приговорен к лишению свободы сроком на 4 месяца с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима.

В 2014 г. сотрудниками полиции привлечено к административной ответственности 58,7 тыс. поднадзорных граждан, в том числе за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, – 45,9 тыс. лиц. В отношении 2,5 тыс. лиц возбуждены уголовные дела за уклонение от административного надзора[76].

Порядок осуществления надзора за отбыванием уголовных наказаний и административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, урегулирован следующими нормативными актами:

– Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ;

– Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»;

– Приказ Минюста России от 11.10.2010 № 258 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы»;

– Приказ Минюста России от 03.11.2005 № 205 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений».

4. Выводы и предложения по организации государственного контроля в отношении граждан

В результате проведенного анализа порядка осуществления отдельных видов государственного контроля в отношении граждан следует зафиксировать общие особенности осуществления такого контроля и сформулировать следующие выводы.

1. Предмет контроля в отношении граждан

Предметом государственного контроля в отношении граждан (как и в отношении хозяйствующих субъектов) является проверка соблюдения обязательных требований. При этом в части общехозяйственных (полисубъектных) видов контроля круг проверяемых обязательных требований чаще всего не дифференцирован по признаку применения их к гражданам или к хозяйствующим субъектам. При определении конкретных требований, исполнение гражданами которых подлежит проверке, на практике исходят из здравого смысла, т.е. из тех жизненных ситуаций, в которых граждане могут оказаться, а также имея в виду возможность проверки исполнения соответствующих требований в условиях ограниченности ресурсов органов контроля и их полномочий.

2. Формы и содержание контроля в отношении граждан

А. Контроль за гражданами преимущественно носит ситуативный (реактивный) характер в отличие от в основном проактивных мероприятий по контролю в отношении хозяйствующих субъектов.

Контроль за гражданами направлен прежде всего на пресечение незаконной деятельности и наказание виновного лица. Контроль же хозяйствующих субъектов является более системной мерой и рассматривается как один из важнейших элементов общей системы регулирования в отрасли, осуществляется перманентно, связан с персонифицированным учетом подконтрольных лиц.

Данный вывод подтверждает то, что практически не проводятся плановые мероприятия по контролю (плановые проверки) в отношении граждан. Проведение плановых мероприятий по контролю выявлено только при осуществлении земельного надзора, контроля за оборотом оружия, контроля за нотариусами, контроля (надзора) за деятельностью усыновителей, опекунов или попечителей, надзора за лицами, отбывающими уголовные наказания или освободившимися из мест лишения свободы, а также частично при осуществлении пожарного и строительного надзоров.

В остальных же случаях или плановые проверки в отношении граждан прямо запрещены законодательством[77], или, что чаще всего, отказ от их проведения обусловлен фактической неприменимостью такой формы контроля к соответствующим правоотношениям [78].

В абсолютном большинстве случаев мероприятия по контролю в отношении граждан связаны с наличием предварительной информации о нарушении ими обязательных требований, полученных от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных граждан (например, от соседей), или вызваны непосредственным обнаружением должностными лицами органов контроля соответствующего факта нарушения обязательных требований гражданином, в том числе в ходе рейдов (обследований) или профилактических мероприятий.

Б. Перечень применимых к гражданам мероприятий по контролю (кроме проверок и рейдовых мероприятий) может дополняться самостоятельным применением таких специальных методов контроля вне рамок проверок и рейдовых мероприятий, как досмотр (осмотр) грузов, транспортных средств, иных средств, орудий, вещей, принадлежащих гражданам или находящихся при них, личный досмотр, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения. Самостоятельно такие методы контроля могут применяться в отношении граждан в случаях, установленных федеральными законами. В большинстве случаев такие специальные методы контроля применяются в рамках мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП РФ. Вне рамок административного производства и одновременно вне рамок проверок или рейдовых мероприятий такие методы контроля самостоятельно применяются только при осуществлении пограничного и таможенного контроля.

В. Реактивное реагирование органов контроля на нарушения гражданами обязательных требований в том числе связано с кругом их полномочий по проверке информации о возможном нарушении гражданами обязательных требований и выяснению всех обстоятельств такого деликта. Как правило, таких полномочий достаточно только для реактивной фиксации тех нарушений, которые находятся на поверхности и могут быть установлены без дополнительных обследований.

Проактивные полномочия (например, остановка транспортных средств, их досмотр, задержание, проверка документов, личный досмотр, различные виды обследований) прямо закреплены только в специфических видах контроля в отношении граждан и немногих видах государственного контроля общехозяйственного (полисубъектного) характера, в том числе:

– федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

– пограничный контроль;

– таможенный контроль;

– налоговый контроль;

– контроль за оборотом оружия;