Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике
– федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;
– пограничный контроль;
– таможенный контроль;
– налоговый контроль;
– контроль за оборотом оружия;
– отдельные виды государственного экологического надзора (федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, федеральный государственный охотничий надзор).
В большинстве же случаев контрольные полномочия проактивного характера в отношении граждан или вовсе отсутствуют (федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор), или их имплементация в общую систему права встречает препятствия юридического характера (государственный ветеринарный надзор, государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор)).
В итоге деятельность органов контроля по выявлению нарушений обязательных требований гражданами обычно ограничена подходом, который в уголовном процессе именуется как open field, когда допускается без каких-либо дополнительных судебных санкций изымать или фиксировать только «открыто лежащие» улики и доказательства[79]. Например, орган контроля может актировать наличие на земельном участке гражданина несанкционированной свалки отходов, если это доступно для визуальной фиксации без проникновения на его частную собственность. При этом такой орган контроля без согласия гражданина не может осмотреть его контейнеры для сбора отходов в целях выявления фактов нахождения в них отходов, которые подлежат специальной утилизации (например, люминесцентных ламп)[80].
Поэтому на практике не проводятся проверки соблюдения обязательных требований, нарушение которых может быть выявлено только в результате проактивных мер органов контроля, связанных с неограниченным доступом к соответствующим объектам граждан. Данное обстоятельство может создать ложное представление о том, что и соответствующие таким проверкам обязательные требования на граждан не распространяются. Но в действительности в большинстве случаев специальное регулирование и нормирование не делает никаких изъятий для граждан и равно распространяется на хозяйствующих субъектов и физических лиц.
Указанная особенность государственного контроля в отношении граждан характерно проявляется в доступе органов контроля к жилищу граждан. В соответствии со ст. 25 Конституции Российской Федерации жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Данная конституционная гарантия существенным образом ограничивает пределы осуществления отдельных видов государственного контроля в отношении граждан. При этом именно в жилищах граждан часто осуществляется контролируемая деятельность (незаконные перепланировки в жилых помещениях, проживание граждан в жилых помещениях без регистрации, ведение личного подсобного хозяйства граждан на территории единой усадьбы с жилым домом граждан и проч.).
Г. Контроль в отношении граждан в рамках общехозяйственных (полисубъектных) видов контроля в отличие от контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей преимущественно воплощается только в реализации полномочий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Для граждан административное разбирательство часто включает все содержание государственного контроля в отношении них. Для хозяйствующих субъектов административное разбирательство чаще всего является следствием осуществления государственного контроля.
Именно поэтому для многих отраслей регулирование порядка осуществления государственного контроля в отношении граждан будет излишним, так как весь такой контроль заключается в возможности привлечь граждан к административной ответственности, что и так детально урегулировано в КоАП РФ.
3. Ответственность граждан по результатам контроля
По результатам осуществления государственного контроля граждане могут понести гражданскую, административную и уголовную ответственность.
Наиболее массовой мерой реагирования является привлечение граждан к административной ответственности.
Такое последствие проверок, как выдача гражданам обязательного для исполнения предписания, допускается практически всеми видами государственного контроля, однако на практике встречается редко. Это связано с тем, что обычно предметом общехозяйственных (полисубъектных) видов контроля граждан является их де-юре разовая (например, продажа семян и саженцев гражданами), а не систематическая деятельность, на которую можно было бы воздействовать с помощью иных мер государственного регулирования, кроме наложения административного наказания.
4. Общие особенности нормативного правового регулирования порядка осуществления государственного контроля в отношении граждан
Специфика осуществления общехозяйственных (полисубъектных) видов государственного контроля в отношении граждан (процедуры контроля, формы и методы контроля, основания проведения мероприятий по контролю) в большинстве случаев нормативно не урегулирована. Чаще всего законодатель ограничивается декларацией того, что тот или иной вид государственного контроля может осуществляться в отношении граждан наравне с хозяйствующими субъектами. В этом случае дальнейшее регулирование порядка осуществления контроля устанавливается единое – без различий, в отношении кого такой контроль осуществляется[83]. Однако описываемые процедуры и формы контроля ориентируются в первую очередь на хозяйствующих субъектов безотносительно к тому, что некоторые описываемые формы контроля не могут осуществляться в отношении граждан (например, плановые проверки). При этом суждение о применимости или о неприменимости той или иной процедуры в отношении граждан (возможность выдачи предписания, проведение выездной (документарной) проверки) фактически отдается на откуп самим правоприменителям, которые исходят из целесообразности.
Ситуацию усугубляет то, что большинство актов, регулирующих порядок осуществления контроля, ссылаются в процедурной части на
Федеральный закон № 294-ФЗ, который не распространяется на осуществление контроля в отношении граждан. Таким образом, регулирование контроля в отношении граждан во многом остается в правовом вакууме.
Лишь в некоторых положениях о контроле (например, в сфере осуществления экологического надзора) регулятор делает изъятия в отношении форм и методов контроля в отношении граждан. В частности, в отношении граждан отдельные виды экологического надзора осуществляются только в форме регулярных обследований (рейдов) территории на основании плановых (рейдовых) заданий.
Также исключением является регулирование порядка осуществления контроля за оборотом оружия[84]. В данном случае в отношении граждан определены самостоятельные сроки проверки и предмет проверки, отличные от сроков и предмета контроля в отношении юридических лиц.
По итогам настоящего исследования следует прийти к выводу о том, что объединять регулирование осуществления государственного контроля в отношении хозяйствующих субъектов и в отношении граждан нецелесообразно.
Между тем и текущая ситуация правовой неопределенности о порядке осуществления государственного контроля в отношении граждан может быть оценена негативно.
Полагаем возможным выделить в новом базовом законе «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации» специальную статью, предусматривающую значительные особенности осуществления в отношении граждан государственного контроля (надзора), в которой следует указать случаи и порядок осуществления в отношении граждан государственного контроля, основания проведения в отношении них мероприятий по контролю.
Приложение
Проект статьи федерального закона «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации», регулирующей осуществление государственного контроля в отношении граждан
Статья N. Осуществление государственного надзора, муниципального надзора в отношении физических лиц, не осуществляющих на территории Российской Федерации предпринимательской деятельности
