Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Информацию о лимитах бюджетных обязательств получатели бюджетных средств получают из уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Согласно ст. 294 БК РФ несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.[491]
Согласно п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В соответствии со ст. 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Таким образом, получатели бюджетных средств, а значит – все государственные (муниципальные) заказчики по Закону № 94-ФЗ (так как все получатели бюджетных средств являются заказчиками по этому Закону; см. §2.1 настоящей работы) принимают обязанности предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Обязанностям заказчиков по предоставлению средств из соответствующего бюджета корреспондируют права субъектов, которым должны быть предоставлены соответствующие средства на основании контракта (договора), закона, иного правового акта или соглашения (п. 3 ст. 219 БК РФ).
Указанные в Законе о бюджете расходы конкретного государственного заказчика следует рассматривать не в качестве собственно бюджетных обязательств, а в качестве предусмотренной законом обязанности этого заказчика принять на себя бюджетное обязательство. В законе о бюджете не указывается конкретный поставщик (исполнитель, подрядчик) продукции для нужд заказчиков. Предполагается, что поставщик (исполнитель, подрядчик) будет определен по результатам конкурентного отбора.
Если бы в Законе о бюджете был определен не только государственный заказчик, но и поставщик по конкретному заказу, тогда можно было бы рассматривать указанные расходы заказчика в качестве бюджетных обязательств (а Закон о бюджете – как единственное основание этих обязательств).
В соответствии со ст. 162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия – это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Таким образом, принятие и исполнение бюджетных обязательств (т. е. обязанностей предоставить средства из соответствующего бюджета) в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств – это не только право, но и обязанность получателя бюджетных средств (т. е. заказчика по Закону № 94-ФЗ).
Отсюда следует, что государственные (муниципальные) заказчики не только вправе, но и обязаны размещать сформированные заказы, источником исполнения которых являются средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации. При финансировании же заказа из внебюджетных источников указанной обязанности у заказчиков может и не быть, поскольку они, как правило, в этих случаях не наделяются обязанностями предоставить кому-либо соответствующие средства (т. е. бюджетными, расходными обязательствами).[492]
Неисполнение бюджетных обязательств влечет за собой ответственность (ч. 4 гл. 27 БК РФ), которую в литературе относят к так называемой «бюджетно-правовой» ответственности[493]. Однако, несмотря на то, что ответственность за нарушение бюджетного законодательства декларируется БК РФ, реальной юридической ответственности за «неразмещение» заказов в пределах имеющихся лимитов бюджетных обязательств Кодексом не предусмотрено.[494]
В соответствии со ст. 242 БК РФ лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. При этом неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.
Таким образом, средства, не использованные (не освоенные) получателями бюджетных средств (государственными и муниципальными заказчиками) к 31 декабря каждого года должны быть возвращены в бюджет соответствующего уровня.
В данном случае можно говорить об экономической (не юридической) ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за неполное освоение бюджетных средств.[495]
Таким образом, несмотря на то что обязанность по размещению заказов государственными (муниципальными) заказчиками является юридической, ответственность за их «неразмещение» предусмотрена лишь экономическая[496]. Такое положение вещей вряд ли является оправданным. Если обязанность заказчиков размещать заказы и их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности четко не прописана в законе, то и предполагаемого положительного результата от функционирования закупочной системы можно не достичь.
В связи с этим представляется необходимым четко закрепить в Бюджетном кодексе РФ и (или) Законе о размещении заказов обязанность государственных (муниципальных) заказчиков размещать сформированные заказы, а также их ответственность за ненадлежащее исполнение этой обязанности.[497]
Отметим, что обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением была раньше предусмотрена в ст. 163 БК РФ (утратила силу с 1 января 2008 г.[498]).
В связи с этим представляется необходимым пересмотр заложенного в бюджетном законодательстве принципа «полного освоения» средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение финансового года (совпадающего с календарным годом). Сотрудники государственных (муниципальных) заказчиков вынуждены в конце финансового (календарного) года обеспечить «полное освоение» средств, выделенных из бюджета, в связи с чем зачастую эти средства размещаются неэффективно[499]. Стоит отметить, что рассматриваемая проблема нашла свое отражение и в концепции федерального закона «О федеральной контрактной системе», разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. Согласно концепции, «предлагается предусмотреть большую гибкость заказчиков в распоряжении формируемой у них экономии бюджетных средств, а также – возможность переноса бюджетных средств, направляемых на оплату государственных и муниципальных контрактов».
Государственный заказчик обязан предпринять все зависящие от него меры для эффективного размещения заказа. Однако даже максимально ответственное отношение заказчика к этой обязанности не может быть достаточной гарантией для «полного освоения» соответствующих средств. Напротив, чем эффективней размещается заказ, тем больше «шансов» у заказчика не освоить все выделенные из бюджета средства к концу финансового года.
Отсюда следует, что этап формирования заказа является не менее важным, чем этап его размещения. Надлежащее формирование заказа существенно повышает вероятность его эффективного размещения.[500]
Представляется, что необходимость «полного освоения» средств из соответствующего бюджета до 31 декабря каждого года противоречит принципу эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ), поскольку «идеальная» эффективность закупок предполагает почти «бесконечную» экономию средств при их проведении, а значит – невозможность их гарантированного «полного освоения» к концу финансового года. Вместе с этим представляется очевидным, что качественно отстроенная система формирования публичных заказов сводит к минимуму включение механизмов снижения цены при их размещении. Если заказ сформирован правильно, то и снижение цены будет минимальным и, скорее всего, прогнозируемым.
