Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Стоит заметить, что руководство деятельностью Рособоронзаказа осуществляет Президент РФ, а Федеральной антимонопольной службы – Правительство РФ.
Представляется ошибочной точка зрения А.А. Строганова, указывающего на то, что до вступления в силу Закона № 94-ФЗ «законодательство вообще не содержало какой-либо регламентации деятельности по осуществлению контроля в области размещения заказов»[461]. Деятельность по осуществлению контроля за закупками в тот период регламентировалась подзаконными нормативными актами[462], которые входили в состав «законодательства Российской Федерации о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд» (ст. 3 Закона о конкурсах 1999 г.).
До вступления в силу Закона № 94-ФЗ контроль за проведением конкурсов и координация их проведения осуществлялись Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 4 Закона о конкурсах 1999 г.; п. 3 постановления Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации»[463]).
В настоящее время деятельность органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере публичных закупок, регламентирована как самим Законом № 94-ФЗ (ст. 17 Закона и др.), так и иными федеральными законами[464] и подзаконными актами.[465]
Стоит заметить, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[466] не распространяет свое действие на отношения по осуществлению контроля за размещением государственных (муниципальных) заказов. Этой позиции придерживается, в частности, Министерство экономического развития РФ[467], несмотря на то, что в самом Законе указанного исключения из сферы его действия не установлено (см. ч. 3 ст. 1 Закона).
Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и осуществляет ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений[468] (п. 5.24.1 Положения о Федеральном казначействе; п. 2 Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети «Интернет», на котором размещается указанный реестр, утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 1191[469]).
В литературе встречаются предложения о расширении объема полномочий Федерального казначейства в сфере публичных закупок, в частности за счет закрепления за Казначейством функции по принятию «обоснованного (на основании расчета эффективности и совпадения предметов закупки) решения о размещении заказов для нужд нескольких заказчиков».[470]
Стоит отметить важную роль Счетной палаты Российской Федерации в сфере контроля за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, осваиваемых посредством публичных закупок[471]. Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему (ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).
В соответствии со ст. 10 Закона о Счетной палате обязательному рассмотрению при формировании планов и программ работы Счетной палаты подлежат запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, по обращению не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации и депутатов Государственной Думы или на основании решения Коллегии Счетной палаты.
Стоит отметить, что Государственная Дума неоднократно давала поручения Счетной палате о проведении проверок правильности целевого использования соответствующих средств, в том числе: выделенных в 1999—2000 гг. по разделу «Национальная оборона» функциональной классификации расходов федерального бюджета на финансирование мероприятий по централизованной закупке медицинского оборудования и медикаментов[472], выделенных научно-производственной фирме «Российские семена» на закупку сортовых семян в 1993—1998 гг.[473] и др.
В соответствии с ч. 13 ст. 17 Закона № 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок факта совершения заказчиками и иными лицами действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов органы в течение двух рабочих дней со дня выявления такого факта обязаны передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы.
К правоохранительным органам, уполномоченным на осуществление контроля за размещением и исполнением государственных (муниципальных) заказов, относятся прежде всего прокуратура, Следственный комитет РФ, органы внутренних дел и Федеральная служба безопасности.
В литературе отмечается возросшая в последнее время роль прокуратуры в сфере контроля за процессами размещения государственных и муниципальных заказов[474]. В то же время, как отмечают О. Опенышев и Н. Игонина, как самостоятельное направление прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ не выделен, в связи с чем исполнение этого законодательства проверяется в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора[475]. На осуществление предварительного расследования в сфере государственных (муниципальных) закупок уполномочены следователи Следственного комитета РФ, органов внутренних дел и Федеральной службы безопасности.
Стоит добавить, что внешний контроль за размещением заказов в России осуществляют также государственные органы субъектов РФ и муниципальные органы в пределах своей компетенции.
Важными контрольными полномочиями, в том числе за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, наделена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), находящаяся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.[476]
Особенную роль в закупочной системе России играет также Центральный банк Российской Федерации (Банк России), поскольку именно он де-факто устанавливает «пороговые значения» в отношении закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (см. §3.2 настоящей работы).
Итак, мы видим, что контрольными полномочиями в сфере публичных закупок наделены многие государственные органы. В то же время сформировавшаяся система контроля, по признанию многих специалистов, не обеспечивает должного уровня эффективности закупочной системы. По мнению А.С. Тихомирова, например, назрела необходимость уточнения функций органов внешнего контроля, «поскольку отсутствие разграничения полномочий множественных контролирующих органов вызывает споры о компетенции и порождает злоупотребления полномочиями».[477]
По нашему мнению, серьезных противоречий в полномочиях органов, осуществляющих контроль в сфере закупок, нет.
Более того, в целом аппарат органов, контролирующих размещение и исполнение государственных (муниципальных) заказов, вряд ли стоит считать «раздутым», о чем свидетельствует статистика: Федеральная антимонопольная служба в состоянии проверить законность размещения не более 30 000 заказов в год, т. е. около 0,3%. Для того чтобы осуществить плотный контроль за более чем 10 млн сделок, потребуется не менее 100 тыс. контролеров федерального уровня, что вряд ли может быть обеспечено.[478]
