Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения
Представляется, что эффективную систему контроля за закупками невозможно построить без привлечения к процессу контроля самих заказчиков. Зачастую руководители заказчиков (особенно крупных) не имеют объективной информации об организации закупочной деятельности в своих учреждениях и узнают об имеющихся нарушениях лишь при их выявлении контролирующими органами.
В связи с этим представляется необходимым прежде всего сделать обязательным внутренний контроль за закупочным процессом в организациях, выступающих заказчиками в публичных закупках. Этот контроль можно осуществлять либо исключительно собственными силами, либо посредством привлечения для этого внешних специалистов. Весьма эффективным представляется осуществление проверки системы организации закупочной деятельности при проведении аудита.
Отметим, что проблемы эффективности системы публичных закупок, а также тесно связанные с ними вопросы функционирования системы органов организации и контроля за закупками являются актуальными не только в нашей стране. В Великобритании, например, в 2009 г. был вынесен на обсуждение в Палате общин вопрос о введении поста Министра закупок, напрямую отвечающего за все государственные закупки в Великобритании.[479]
Россия не пошла по пути образования единого специального государственного органа, уполномоченного на осуществление контроля за государственными и муниципальными закупками. Однако подобные предложения имеются в связи с проводимой реформой системы публичных закупок (в частности, Минэкономразвития России предлагает создать новое ведомство для осуществления такого контроля, при этом кадровую основу указанного ведомства должны составить чиновники ФАС России, Минэкономразвития России и Минфина России[480]).
В связи с этим представляется необходимым сосредоточиться на совершенствовании уже сложившейся системы функционирования контролирующих органов в сфере публичных закупок и на включении механизма надлежащего внутреннего контроля за организацией закупочной деятельности государственными (муниципальными) заказчиками.
Глава III
Правовое регулирование отношений, связанных с формированием и реализацией государственного (муниципального) заказа
§3.1. Правовые основы формирования государственного (муниципального) заказа
С момента появления публично-правового образования у него возникают нужды (потребности). Удовлетворение этих нужд осуществляется, как правило, посредством формирования и реализации (размещения, исполнения) государственного заказа.
Государственный заказ, представляющий собой конкретизированные потребности (нужды) публично-правового образования (см. §1.1 настоящей работы), возникает с момента формирования этих потребностей. Формирование потребностей включает в себя их определение (формулирование) и фиксацию в соответствующем документе.[481]
Если речь идет о государственном заказе, финансируемом из бюджетных источников, то конкретизация нужд осуществляется в соответствующем правовом акте (например, в федеральной целевой программе). Если же финансирование нужд осуществляется из внебюджетных источников, то конкретизация нужд может быть осуществлена в документе, не являющемся правовым актом (например, в приказе руководителя государственного заказчика).
Степень конкретизации потребностей может быть различной: от весьма абстрактного указания на вид подлежащей закупке продукции (например, услуги по обеспечению оказания специализированной медицинской помощи больным со злокачественными новообразованиями[482]) до указания конкретного предмета закупки (например, поставка рентгеновской трубки для компьютерного томографа «HiSpeed СТ/е»[483]).
В соответствии со ст. 38 БК РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Таким образом, конкретизация потребностей может быть осуществлена посредством указания целей использования выделяемых бюджетных средств (например, закупка специальных изделий и оборудования в целях обеспечения системы управления безопасностью полетов[484]). При финансировании из внебюджетных источников максимальная конкретизация потребностей публично-правовых образований, т. е. окончательное формирование заказов, происходит, как правило, именно при заключении государственных (муниципальных) контрактов (иных договоров), а не на более ранних этапах формирования заказа.
Формирование государственного заказа является длительной многоэтапной процедурой, если его финансирование осуществляется из бюджетных источников. Однако если его финансирование предусмотрено из внебюджетных источников, то формирование заказа может состоять из одного действия (например, издания приказа руководителя государственного заказчика, в котором будет определен предмет закупки).
В случае если финансирование государственного заказа осуществляется из бюджетных источников, в процедуру его формирования включается бюджетный процесс.[485]
Государственный заказ, финансируемый из бюджета, фиксируется непосредственно в законе о бюджете. С момента утверждения бюджета государственный заказ считается сформированным.
Следует учитывать, что средства, выделяемые на реализацию государственных целевых программ, являются частью бюджетов соответствующих уровней. Однако формирование государственных (муниципальных) заказов не ограничивается лишь принятием соответствующих целевых программ. Заказ может быть сформирован и непосредственно в законе о бюджете[486], а не в целевой программе. В связи с этим представляется некорректным указание на то, что «государственный заказ формируется путем принятия в установленном законом порядке государственной целевой программы».[487]
Кто же формирует государственный заказ: сам государственный заказчик или компетентный государственный орган, осуществляющий функцию планирования рыночной экономики?[488]
По нашему мнению, формировать заказ могут как исключительно соответствующие компетентные государственные органы, являющиеся участниками процесса планирования экономики, бюджетного процесса (в случае, если в законе о бюджете потребности конкретизированы в максимально возможной степени, в связи с чем сами заказчики не должны уточнять предмет планируемой закупки), так и исключительно сами государственные заказчики (если речь идет, например, о финансировании закупок из внебюджетных источников, в связи с чем формирование заказа полностью зависит от государственных заказчиков). Формировать заказ могут также совместно указанные выше компетентные государственные органы и государственные заказчики (в случае, если в законе о бюджете потребности конкретизированы, но не в максимально возможной степени, в связи с чем заказчики должны уточнить предмет планируемой закупки).
Реализация сформированного государственного заказа, финансируемого за счет бюджетных источников, сопровождается утверждением и доведением до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.
Согласно п. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 указанной статьи[489]. Отсюда следует, что, по общему правилу, государственные (муниципальные) заказчики вправе размещать заказы, финансируемые за счет бюджетных средств, с момента доведения до них лимитов бюджетных обязательств.
Лимиты бюджетных обязательств утверждаются Министром финансов РФ (ст. 166 БК РФ) либо руководителем финансового органа субъекта РФ (ст. 168.6 БК РФ). Министерство финансов РФ представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета (ст. 165 БК РФ). Главные распорядители и распорядители бюджетных средств распределяют лимиты бюджетных обязательств среди подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств (ст. 38.1, 158 БК РФ). Федеральное казначейство доводит лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (ст. 166.1 БК РФ).[490]
Информацию о лимитах бюджетных обязательств получатели бюджетных средств получают из уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Согласно ст. 294 БК РФ несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.[491]
