Александр Беженцев - Система профилактики правонарушений несовершеннолетних
Базовые дефиниции и постулаты в предупредительной деятельности по профилактике правонарушений, не достигших совершеннолетнего возраста лиц, сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», однако документ далеко не совершенный. И свидетельством этому являются те многочисленные изменения и дополнения, которые неоднократно вносились в закон.
Кроме того, в его нормах имеется ряд существенных пробелов и недоработок, не позволяющих в должной мере использовать возможности органов и учреждений системы профилактики несовершеннолетних по предотвращению бродяжничества и попрошайничества, так как среди ключевых понятий, указанных в ст. 1, нет определений понятий «бродяжничество» и «попрошайничество», хотя связь этих деяний с правонарушениями лиц, не достигших совершеннолетия, всем очевидна. Следовательно, совершенствование федерального законодательства в сегменте профилактики антиобщественного поведения, безнадзорности, беспризорности, административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних необходимо начать с закрепления в законе указанных понятий.
Под «бродяжничеством несовершеннолетних» мы предлагаем понимать постоянное в течение более тридцати суток нахождение несовершеннолетних вне дома, детских и специальных учреждений, с отсутствием у них постоянного места жительства, сопряженного с их кратковременным проживанием у множества людей либо с систематическим скитанием, а также перемещение таких лиц из одной местности в другую либо в пределах одной местности (например, города, района, округа) без постоянного места жительства, с существованием за счет случайных заработков, мелких краж или попрошайничества, с нахождением в местах, не предназначенных для проживания людей.
«Попрошайничество несовершеннолетних» мы предлагаем закрепить в законе как систематическое выпрашивание несовершеннолетними у посторонних лиц под различными предлогами и без таковых денежных средств, драгоценностей, продуктов питания, одежды, обуви и других предметов жизненной необходимости или имеющих определенную материальную ценность.
Далее рассмотрим, что представляет собой общеюридическое понятие «несовершеннолетний»? Несовершеннолетний – это тот, кто не достиг определенного возраста, с которым закон связывает его полную гражданскую дееспособность, т.е. возможность реализовать в полном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами страны субъективные права, свободы и юридические обязанности.
Возраст несовершеннолетия не является универсальным для всех государств мира, обычно это восемнадцать лет. Но есть страны, где совершеннолетними считаются лица, достигшие возраста пятнадцати, двадцати лет и даже двадцати одного года. Поэтому когда о возрастной группе несовершеннолетних идет речь в международных правовых актах, обычно границей несовершеннолетия указывается восемнадцать лет, после чего делается оговорка: «если иной возраст не установлен национальным законодательством».
Термин «несовершеннолетний» – порождение национальных законодательств, поэтому часто можно встретить синонимы этого термина: подросток, ребенок, частично дееспособный и т.д. Это надо иметь в виду, чтобы не принять как не относящиеся к несовершеннолетним те или иные национальные законы или международно-правовые акты. Например, самый универсальный документ о защите детства – Конвенция ООН по правам ребенка 1989 г. – разъясняет, что ребенком считается несовершеннолетний в возрасте до восемнадцати лет. Тем самым Конвенция 1989 г. распространяется на всю возрастную группу несовершеннолетних, а не только на детей, как это можно предположить, исходя из ее наименования.
Включив в законы понятие несовершеннолетнего, законодатели государств и всего международного сообщества установили юридическую границу между несовершеннолетием и совершеннолетием, создав тем самым автономную демографическую группу людей – носителей специфических прав и обязанностей. Как отмечалось, потребность создания такой автономной группы диктуется необходимостью особой, специальной правовой защиты несовершеннолетних, обусловленной особыми психофизиологическими и социальными качествами личности детей и подростков, плохо защищенных от неблагоприятных внутренних и внешних влияний. Это может привести к конфликту с окружающими, с требованиями закона, к более частым нарушениям прав несовершеннолетних со стороны взрослых[53].
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. также дает в ст. 1 неоправданно широкое понятие несовершеннолетнего: «лицо в возрасте до восемнадцати лет». Отталкиваясь от того, что нижняя граница возраста не определена, можно сделать предположение, что речь идет о времени с момента рождения и до достижения восемнадцати лет. Нам кажется, что такой подход в корне не верен, так как базируется на взаимозамене понятий «несовершеннолетний» и «ребенок». Последнее понятие содержится в ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации[54], а также в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[55]. Указанные нормативные акты имеют свой специфический предмет правового регулирования и задачи. Отметим, что и предмет, и задачи, определенные в этих законодательных актах, не тождественны предмету и задачам, закрепленным в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
С учетом специфики некоторых субъектов превенции административных правонарушений несовершеннолетних было бы целесообразнее выделить две возрастные группы: «малолетние» – лица, не достигшие возраста четырнадцати лет (так как это сделано в ч. 1 ст. 28 Гражданского кодекса Российской Федерации), и «несовершеннолетние» – лица, которым исполнилось четырнадцать лет, но не исполнилось восемнадцать (ч. 1 ст. 87 Уголовного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 26 Гражданского кодекса Российской Федерации). В соответствии с таким разделением следовало бы точно определить субъектов, осуществляющих профилактическую деятельность с той или иной группой. В частности, необходимо определить нижний возрастной предел, с достижением которого лицо может быть объектом профилактического воздействия со стороны замыкающего звена цепи профилактики правонарушений несовершеннолетних – органов внутренних дел. Существующая же в настоящее время неопределенность позволяет утверждать, что подразделения органов внутренних дел по делам несовершеннолетних могут осуществлять индивидуальную профилактическую работу с любыми возрастными группами лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста.
Имеющая место в законодательстве неопределенность в возрастных границах такой категории лиц, как несовершеннолетние, ведет к размыванию объекта предупредительной деятельности всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, что, в свою очередь, отчасти предопределяет ее низкую эффективность. Сформулированный вывод опирается на ставшее уже давно аксиомой в современной науке положение, в соответствии с которым большое количество разных по возрасту и направленности поведения, часто трудных, педагогически запущенных подростков – это чрезвычайно сложный объект для педагогико-психологического воздействия, и ожидать сколько-нибудь положительного результата от такой деятельности довольно трудно, особенно с учетом многофункционального характера деятельности субъектов воспитания.
Итак, к общим социальным детерминантам правонарушений несовершеннолетних относятся снижение финансирования, сокращение числа детских дошкольных и образовательных учреждений, уменьшение бесплатных подростковых организаций, культурно-просветительских учреждений, учреждений социальной защиты, социальных служб, недостаточная государственная поддержка общественных молодежных и детских объединений. Увеличение отрицательных тенденций в динамике административных правонарушений среди лиц, не достигших восемнадцатилетия, происходит на фоне периодических реорганизаций государственных органов и учреждений, в чьи функции входит социальная реабилитация, профилактическая и воспитательная работа в отношении совершивших правонарушение подростков. Государственные структуры, на которые возложены обязанности по охране прав, обучению и воспитанию не достигших совершеннолетия лиц, с запозданием реагируют на потребности детей, оставшихся без попечения родителей, не принимают необходимых мер по устройству детей и подростков, в силу негативных причин и обстоятельств лишившихся семьи, ушедших от отрицательно характеризующихся родителей.
