Юрий Андреев - Ответственность государства за причинение вреда
Все остальные государственные учреждения получили статус автономных и так называемых новых бюджетных учреждений. Для этого вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы. Автономное учреждение не обязано отчитываться перед государством о заработанных средствах, приобрело право распоряжаться всем своим имуществом, за исключением особо ценного. При этом государство избавляется от ответственности за такое учреждение. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения (п. 3 ст. 298 ГК РФ).
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 3 ст. 298 ГК РФ). Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Новые бюджетные учреждения финансируются на основе государственного задания в форме субсидии, могут заключать крупные сделки только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). Закон лишает бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. Недвижимым имуществом бюджетное учреждение распоряжается только с согласия учредителя, причем вне зависимости от оснований приобретения бюджетного учреждения. Движимое имущество, приобретенное за счет доходов от самостоятельной деятельности, может находиться в полном распоряжении бюджетного учреждения, а особо ценным имуществом можно будет распоряжаться только с согласия учредителя. Иное имущество, специально приобретенное для бюджетного учреждения, тоже выпадает из объектов распоряжения учреждений. Бюджетные учреждения могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива. Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания будут определяться: Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных учреждений; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации; местной администрацией – в отношении муниципальных бюджетных учреждений. Учредителем бюджетного или казенного учреждения будут являться: Российская Федерация – в отношении федерального бюджетного или казенного учреждения; субъект Российской Федерации – в отношении бюджетного или казенного учреждения субъекта Российской Федерации; муниципальное образование – в отношении муниципального бюджетного или казенного учреждения.[134]
Последние изменения и дополнения, внесенные в ГК РФ по инициативе Президента РФ (от 7 февраля 2012 г.), признают учреждением унитарные некоммерческие организации, созданные собственником (в том числе Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием – государственное или муниципальное учреждение), действующие на праве оперативного управления.[135]
Согласно названным изменениям законодатель различает в системе государственных и муниципальных учреждений казенные, бюджетные и автономные учреждения (ст. 120-1 ГК РФ).
Имущественная правоспособность (правосубъектность) публичных (государственных, муниципальных) учреждений является специальной (целевой). Публично-правовое образование, создавая государственный (муниципальный) орган в виде юридического лица, определяет цели и задачи этого лица, предмет его деятельности, полномочия, иные права и обязанности, основы взаимоотношения с государством и его органами, структуру и компетенцию органов управления юридического лица, правовой режим имущества, ответственность юридического лица и ответственность самого учредителя (как правило, субсидиарную) по деликтным, кондикционным и договорным обязательствам созданного публичного юридического лица, порядок отчетности о его деятельности и способы государственного контроля за его деятельностью, порядок его реорганизации, ликвидации и пр. Публичные юридические лица имеют общегосударственное значение и являются составной частью государственной власти, обладают властными полномочиями публичного характера, включая издание нормативных актов, осуществление надзорных и контрольных функций, сбор налогов, отправление правосудия и т. д.
По нашему мнению, частное (гражданское) и публичное законодательство предусматривает следующие особенности государственных и муниципальных учреждений как публичных юридических лиц: 1) создание юридического лица на основе властного акта или специального закона публично-правовым образованием; 2) публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности; 3) наличие властных полномочий в отношении третьих лиц; 4) невозможность реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права; 5) целевая, а не общая правоспособность; 6) особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам; 7) невозможность банкротства.
Отдельные юристы справедливо полагают, что органам публичного образования, претендующим на статус юридического лица, необходимо соблюдать установленную Гражданским кодексом процедуру государственной регистрации в уполномоченных на то регистрирующих органах с приобретением статуса юридического лица после государственной регистрации.[136] Представляется перспективным направление, избранное законодателем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установившем обязательную регистрацию муниципальных органов, создаваемых в качестве юридических лиц (ст. 41).
К числу публичных юридических лиц можно условно отнести и государственные, муниципальные унитарные предприятия.
Отношение ученых-цивилистов к существованию унитарных (государственных, муниципальных) предприятий в нашей стране неоднозначное. Ряд ученых полагают, что участие в гражданском обороте России субъектов-несобственников – это прямое следствие переходного характера этого оборота, сохранение в нем некоторых элементов огосударствленной экономики.[137] В. А. Дозорцев предлагает вообще отказаться от унитарных предприятий с заменой их на акционерные общества и иные объединения капитала. В порядке исключения он допускает оставление некоторых унитарных предприятий как уникальных (реликтовых) образований для единичных случаев применения (ad hoc).[138]
Другие ученые, наоборот, полагают, что в переходный период в системе коммерческих организаций имеются определенные ниши, которые должны занять государственные и муниципальные предприятия. Не всегда пригодно косвенное управление государственным имуществом через своих государственных представителей в акционерных обществах, в которых интересы государства зачастую игнорируются. Должен быть какой-то переходной период, в течение которого государственные предприятия должны иметь право на свое существование и свое место в системе юридических лиц страны.[139]
Представляется, что государственные (муниципальные) предприятия имеют право на свое существование в современной российской правовой системе страны. Деятельность унитарных предприятий направлена не на извлечение прибыли, а на выполнение государственных (муниципальных) задач в тех сферах деятельности, в которых получение прибыли вряд ли возможно (ввиду заведомой убыточности этих видов деятельности). Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. от 30.11.2011 г.),[140] конкретизирующим правовой статус публичных унитарных предприятий, перечислены основания создания таких предприятий: осуществление деятельности в целях решения социальных задач организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности страны; использование имущества, приватизация которого запрещена; осуществление научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности государства; производство отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной (п. 4 ст. 8).
