Юрий Андреев - Ответственность государства за причинение вреда
Утверждение В. Г. Голубцова о том, что гражданско-правовая природа государственных органов, действующих в рамках ст. 125 ГК РФ, аналогична природе органа юридического лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности, также подлежит, на наш взгляд, критической оценке, ибо невозможно рассматривать юридическое лицо как орган юридического лица – публичного образования. Публично-правовые образования не признаны отечественным законодателем юридическими лицами. Юридические лица, включая и юридические лица, действующие в рамках ст. 125 ГК РФ, не могут не обладать гражданской правосубъектностью (правоспособность, дееспособность, сделкоспособность, деликтоспособность). Государственные и муниципальные органы наделены правами юридического лица (с определенными особенностями) потому, что именно наделение их статусом юридического лица – субъекта гражданского права позволяет им участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и подчиняться цивилистическим правилам о правоспособности, дееспособности, сделкоспособности и имущественной (гражданско-правовой) ответственности перед всеми иными участниками гражданско-правовых отношений. Одна из особенностей гражданской правосубъектности публично-правовых образований (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) состоит во множестве государственных и муниципальных органов, пользующихся правами юридического лица с целью исполнения публичных (государственных и муниципальных) обязанностей в сфере имущественных отношений на основе юридического равенства (с другими участниками этих отношений), относительной имущественной и волевой самостоятельности.
Исследуя участие советского государства в гражданских правоотношениях, М. И. Брагинский писал, что государственные образования осуществляют гражданско-правовую деятельность (складывающуюся из определенных действий, направленных на возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений, реализацию гражданских прав и исполнение гражданских обязанностей) через сеть своих организаций, которыми могут выступать организации, обладающие и не обладающие правами юридического лица. Органы публичных образований являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и имеют статус юридического лица.[111]
О. Е. Кутафин указывал, что органы государственной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях не только от имени соответствующего публично-правового образования, но и самостоятельно, в роли финансируемых собственником государственных учреждений – юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество под субсидиарную ответственность создавшего их публично-правового образования.[112]
Н. В. Козлова также полагает, что органы государственной власти, местного самоуправления как таковые могут иметь статус юридического лица.[113]
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., констатировала следующее: «Гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) обычно получают также органы публичной власти, которые одновременно могут участвовать в гражданском обороте от имени соответствующего публично-правового образования. Но в большинстве случаев этот статус необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т. п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т. п.). В остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования» (п. 7.2.3).
Наделение государственных и муниципальных органов, включая органы исполнительной власти, признаками юридического лица является, на наш взгляд, положительным явлением, позволяющим другим участникам имущественного оборота рассчитывать на наличие у государственных, муниципальных органов – юридических лиц обособленного имущества и самостоятельной, с подключением субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), гражданско-правовой ответственности в установленном законом порядке. Указание на государственный, муниципальный орган как на юридическое лицо свидетельствует о том, что последнее наделяется на основе ограниченного вещного права имуществом, бюджетными средствами, необходимыми для участия в гражданско-правовых отношениях как от имени государства, так и от своего имени. Наделение государственных, муниципальных органов признаками юридического лица подчеркивает способность этого органа вступать в целях исполнения своих публичных функций в гражданско-правовые отношения с позиций юридического лица с учетом особенностей публично-правового положения этого органа и его компетенции. Для того чтобы осуществить возложенные на орган отдельные властные полномочия в сфере имущественных отношений, государственный, муниципальный орган обязан приобретать статус юридического лица и действовать в дальнейшем с другими участниками гражданско-правовых отношений на паритетных началах.[114] При приобретении мебели, оргтехники, при оплате услуг за отопление, освещение, водоснабжение и т. п. в целях обеспечения своей жизнедеятельности государственные органы, действующие на правах юридического лица, могут выступать от своего имени.
Можно утверждать, что между властными полномочиями государственного органа и его гражданской правосубъектностью имеется постоянная диалектическая взаимосвязь, взаимообусловленность: государственный орган существует с определенным правовым статусом, властными полномочиями для того, чтобы выполнять возложенные на него публичные функции, в том числе связанные с осуществлением имущественных и неимущественных прав публичного образования на постоянной основе или в силу разового поручения. С другой стороны, для того чтобы выполнять гражданско-правовые действия в этом направлении, государственный орган должен иметь властные полномочия, компетенцию, предоставленные ему публичным образованием на основе нормативного правового акта.
Придание публично-правовым образованиям признаков юридического лица при их участии в гражданско-правовых отношениях подтверждает точку зрения ученых, отстаивающих позицию взаимного проникновения, взаимодействия норм публичного и частного права. В исследуемой ситуации нормы частного (гражданского) права, определяющие участие юридических лиц, проникают в отношения с участием публичных субъектов конституционного, административного права с целью цивилизованного участия последних в имущественном обороте. Использование таким образом достижений гражданского права в отношении публично-правовых образований свидетельствует о стремлении законодателя упрочить существующий правопорядок на пути к правовому государству.
А. А. Иванов вполне обоснованно отмечает, что в настоящее время практически все государственные органы, участвующие в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами, и главное при этом не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа.[115]
Анализ современного законодательства показывает, что большая часть государственных органов, действующих от имени государства в имущественных (гражданско-правовых) отношениях, являются юридическими лицами в виде некоммерческих организаций – бюджетных и автономных учреждений. Большинство федеральных органов исполнительной власти и муниципальных органов действуют как юридические лица в виде учреждений (государственных и муниципальных).[116]
Так, согласно положениям о федеральных министерствах, службах и агентствах, названные органы признаны юридическими лицами.[117] Администрация Президента РФ является юридическим лицом.[118] Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации также являются юридическими лицами.[119] Субъекты Российской Федерации называют свои органы-учреждения юридическими лицами.[120]
В ст. 41 («Органы местного самоуправления как юридические лица») Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[121] подчеркнуто, что «от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организации данного вида положений закона и в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. „О некоммерческих организациях“ применительно к учреждениям».
