Галина Шкарлупина - Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ

1. Информирует, вносит предложения и критические замечания федеральным структурам образования в рамках компетенции и полномочий по актуальным и принципиальным вопросам развития образования субъекта Российской Федерации.

2. Информирует Администрацию субъекта Российской Федерации, городов, районов о необходимых мерах по проблемам образования.

3. Рекомендует руководителям органов образования к практическому внедрению формы и методы работы, программу мер по реформированию и совершенствованию образовательного процесса.

4. Требует отчеты от членов коллегии, работников аппарата министерства, департамента, руководителей органов управления образованием о выполнении решений коллегии.

5. Принимает решения о поощрениях и награждениях работников образования субъекта Российской Федерации.

Кроме линейных и функциональных руководителей, в структурах появились руководители ВТК и проектов, как правило, подчиненные одному из заместителей руководителя органа управления; создаются различные коллегиальные органы, чаще с координационными функциями (региональные советы по развитию образования субъекта Российской Федерации, советы руководителей муниципальных органов управления образованием), экспертные советы; создаются новые структуры, занимающиеся научно-методическим, кадровым обеспечением системы образования (например, Центры развития образования), новые службы, специализирующиеся на оказании услуг и действующие на бюджетной и коммерческой основе.

Наряду с изменениями в организационных структурах регионального управления происходят изменения в технологиях реализации управленческих функций. Планирование в управленческой деятельности начинает приобретать стратегический характер, проводятся целевые мониторинги изучения социальной образовательной среды, разрабатываются целевые программы развития образовательных учреждений субъекта Российской Федерации на длительный период времени.

1.4. Органы управления образовательными учреждениями муниципальных образований

Многообразие форм собственности, появившихся образовательных учреждений (государственная, частная, муниципальная и пр.) указывает на необходимость выявления путей нормативно-правового регулирования образовательного процесса при переходе от унифицированной, безальтернативной государственной структуры образования, к ее новому состоянию.

Для реализации принципа выбора свободы в развитии каждой личности необходимо расширение компетенций местного самоуправления в области образования. Статья 31 Закона «Об образовании».

П.1. Органы местного самоуправления ответственны за:

– реализацию права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;51

– ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных территориях.

П.2. К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики образования;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3) обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

5) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления; (Данный пункт не охватывает всего комплекса образовательных учреждений, которые относятся к ведению местного (муниципального) управления: начальные и средне-специальные профессиональные заведения и часть вузов).

7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих территорий;

9) контроль аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования;

12) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы основного общего образования.52

П.3. Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из которых является частью территории другого, регулируется в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

П.3.1. Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению, в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан, на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им образовательных учреждениях. В том числе, за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.53

П.4. Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления.

П.5. Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.54

Радикальные изменения в структуре управления российского образования, передача большого объема управленческих функций в регионы и на муниципальный уровень привели к стратегической переориентации в руководстве общеобразовательными учреждениями. Именно на муниципальном уровне видна «пестрота» форм собственности образовательных учреждений, проблемы выживания при недостаточном финансировании муниципальных образовательных учреждений, различных тенденций в определении стратегии развития отдельных образовательных учреждений.

Наибольшая приближенность к образовательным учреждениям побуждает муниципальные органы управления концентрировать свои усилия на поддержании важнейших условий жизнеобеспечения в муниципальной системе (сохранность зданий, их готовность к работе, отопление, питание, материально-техническое и другое обеспечение, переподготовка педагогических кадров, аттестация и др.).

Усложнение структуры муниципальной образовательной системы слабо отражено в Законе «Об образовании». В статье 31 Закона не говорится о приобретении новых функций муниципальными органами: регистрация, лицензирование и аккредитация образовательных учреждений; о создании служб диагностики, мониторинга, единой системы контроля; о полномочиях муниципальных органов управления по созданию различных коллегиальных органов, например, советов руководителей образовательных учреждений, экспертных советов, координационных советов, комиссий по аттестации педагогических и руководящих кадров, а на некоторых территориях – групп по разработке концепций и программ развития образования (Ростов-на-Дону, Волгоград и др.).

Последние изменения в законодательстве в рамках перераспределения властных полномочий между федеральным центром и регионами особенно остро поставили вопрос об ответственности власти за образование.

Федеральный закон «Об образовании» от 22.08.04. № 122-ФЗ устанавливает разграничение компетенции и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В пункт 2 ст. 3 внесено уточнение, которое указывает, что федеральные законы в области образования «разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…».55 Прежняя редакция Закона РФ «Об образовании» упускала указание на то, что федеральные законы в области образования устанавливали компетенцию и ответственность органов местного самоуправления, хотя по факту в них всегда имелись нормы, регламентирующие это. Например, ст. 31 Закона РФ «Об образовании» в прежней редакции называлась «Компетенция органов местного самоуправления в области образования». В связи с внесенными изменениями текст п. 2 ст. 3 стал более точным.