Коллектив авторов - Региональное финансовое право
Детально структуру Контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно рассмотреть на примере Контрольно-счетной палаты Курской области.
Контрольно-счетная палата Курской области, на наш взгляд, является типовой организационной структурой контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.
1. Она имеет статус юридического лица и численность сотрудников более 20 человек.
2. Осуществляет внешний финансовый контроль за средствами областного бюджета путем проведения проверок и экспертиз, выявляя потери финансовых ресурсов, способствует устранению причин и условий возникновения недостатков.
3. Состоит из председателя, заместителя председателя, четырех аудиторов и аппарата.
Помимо этого в составе Контрольно-счетной палаты Курской области создана коллегия, состав и регламент которой утверждаются постановлением Курской областной Думы[483].
Важно отметить, что структура Контрольно-счетной палаты Курской области, как и многих других контрольно-счетных органов (имевших типовую организационную структуру) в связи с вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не изменилась, за исключением введения должности заместителя председателя палаты.
Подобную структуру контрольно-счетного органа можно встретить и в других субъектах Российской Федерации. Так, например, Счетная палата Чеченской Республики состоит из председателя, заместителя председателя, двух аудиторов и аппарата Счетной палаты[484].
Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя из современного законодательства, контрольносчетный орган – это постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган, подотчетный законодательному органу субъекта Российской Федерации, имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными полномочиями по проверке правильности движения бюджетных средств и использованию публичного имущества. Кроме того, контрольно-счетный орган должен быть наделен статусом юридического лица.
Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов Российской Федерации должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации необходимо выделение отдельной статьи расходов на содержание контрольного органа.
Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и выражается:
1) в особом порядке назначения на должность и прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа;
2) в наличии у контрольно-счетного органа статуса юридического лица;
3) в том, что контрольно-счетный орган при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности обладает правами заказчика и вправе самостоятельно размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
4) в том, что средства на содержание контрольно-счетного органа предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации или местном бюджете отдельной строкой;
5) в невозможности досрочного прекращения полномочий контрольно-счетного органа и его отдельных должностных лиц.
П.5 ст. З указанного закона посвящен определению принципа стабильности контрольно-счетного органа. Данный пункт запрещает досрочно прекращать полномочия контрольно-счетного органа по любым основаниям, в т. ч. и по причине досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти. Однако на практике возникают ситуации, когда досрочное непрекращение полномочий контрольно-счетного органа просто невозможно по причине объединения субъектов Российской Федерации[485].
Существенным недостатком в большинстве субъектов Российской Федерации является то, что в них не используется потенциал консолидации органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации в виде специальных общественных организаций (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона).
С целью оказания содействия развитию региональных контрольно-счетных органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их работы путем сотрудничества, обмена опытом и проведения исследований, касающихся вопросов контроля над публичными финансами, создана Европейская организация региональных органов внешнего финансового контроля государственных финансов (EURORAI)[486], действующая на основании Устава от 9 октября 2001 г. Настоящим президентом EURORAI является Ральф Сейбике (руководитель Счетного трибунала Земли Саксония – Анхальт (Германия)[487]. Юридический адрес местонахождения EURORAI город Валенсия (Испания)[488].
Ст.1 Устава EURORAI определяет следующие цели данной организации.
1. Поощрять и содействовать кооперации контрольных органов в различных областях их деятельности.
2. Содействовать обмену знаниями и опытом о контроле государственных финансов.
3. Информировать своих членов о законодательной базе, организации и деятельности различных контрольных органов в государственном секторе.
4. Содействовать исследованиям в области контроля государственных финансов.
5. Поощрять обмен программами и курсами повышения квалификации для должностных лиц органов-членов EURORAI.
6. Установить точное определение терминологии, используемой в каждой стране для облегчения методов контроля государственных финансов[489].
При организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации немаловажное значение имеет правовое закрепление статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.
Как справедливо указывал бывший председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин, «тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля»[490]. Если сотрудники Счетной палаты Российской Федерации и могут надеяться на фактическую реализацию указанной выше идеи, то в ее реализацию на уровне субъектов Российской Федерации и тем более на местном уровне не верится вовсе.
Правой статус «сотрудника органов контроля» нельзя рассматривать в отрыве от общей системы контрольных правоотношений в нашей стране. Вызвано это тем, что именно субъекты (участники) этих отношений, играют определяющую роль в данных правоотношениях.
Взаимоотношения контролирующих и подконтрольных субъектов изначально являются неравнозначными. На региональном уровне данная система взаимоотношений имеет свои особенности, т. к. при проведении контрольных мероприятий существует вероятность знакомства сотрудников органов контроля с теми или иными подконтрольными субъектами, следовательно, контролеров могут обвинить в предвзятом или наоборот слишком лояльном отношении к проверяемым должностным лицам.
Подобная ситуация встречалась еще в дореволюционной России. Так, например, в работе профессора финансового права И.Х. Озерова «Как расходуются в России народные деньги», в частности, говорится, что «когда контроль на что-нибудь натыкается, – на недочет, и те, или другие неправильности, то тогда виновные лица, чтобы ослабить неблагоприятное впечатление контрольных замечаний, пытаются свести дело к личным отношениям, т. е. говорят резкости представителю контроля, чтобы вызвать его самого на такие же резкости и заставить занести это в протокол, это называется «испортить акт»[491]. На региональном уровне такая ситуация также может возникнуть, т. к. зачастую сотрудники контрольно-счетных органов приходят в них из других государственных органов, которые в последствии уже превращаются в объекты их проверок.
§ 2. Специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля
В основу правового обеспечения регионального бюджетного контроля исполнительной власти в первую очередь заложены нормы БК РФ, а в отношении контрольно-счетных органов нормы БК РФ и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В ст.157 БК РФ определяется, что «Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в т. ч. обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в т. ч. подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
