Коллектив авторов - Региональное финансовое право
Стоит отметить, что институт регионального бюджетного контроля – это один из немногих институтов регионального финансового права представленных специальными диссертационными исследованиями[471].
В настоящее время в субъектах Российской Федерации бюджетный контроль представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы бюджетного контроля законодательной власти (или, как их еще принято называть, внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные органы), существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы внутреннего бюджетного контроля), не имеющие единой формы организации.
Два этих направления в системе государственного регионального бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Региональные органы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными контрольными органами, в основном их полномочия связаны с проведением контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением бюджетных средств, а также последующим контролем в форме проверок получателей бюджетных средств.
Важно отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленного отдельного подразделения. Так, например, в Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной власти осуществляет Департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области. В Курской области – Комитет финансов Курской области. В Магаданской области органом бюджетного контроля исполнительной власти является Контрольное управление администрации Магаданской области[472]. В Республике Тыва в системе исполнительной власти вообще создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва[473], которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва. Схожая служба создана и в Республике Калмыкия[474].
Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль расходования бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, а также деятельности подведомственных финансовому органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к контрольно-счетным органам) механизм осуществления контрольных мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность «непроверки» отдельных получателей бюджетных средств[475].
Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать, что органы регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, т. к. в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В.А. Двуреченских предлагает существование контрольных органов вообще «вне системы разделения властей»[476]. Только в этом случае, по его мнению, можно добиться полной независимости органов государственного аудита. Данная идея, несомненно, выглядит достаточно прогрессивной, но, к сожалению, не поддержана на федеральном уровне. Более того, в настоящее время зависимость контрольно-счетных органов от ветвей власти даже может усилиться. Так, в ст.6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа могут вноситься:
1) председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
2) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 1/3 от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[477]. Если первые два не вызывают особых сомнений, то последний – это существенный шаг назад в развитии внешних органов регионального бюджетного контроля. Понятно, что законодатель, предусматривая такую норму, хотел сохранить преемственность (аналогию) со Счетной палатой Российской Федерации. Однако на федеральном уровне Президент Российской Федерации не относится к системе исполнительной власти, чего нельзя сказать о высших должностных лицах субъектов Российской Федерации. В этой связи можно поддержать мнение В.А. Двуреченских о том, что участие губернаторов и иных представителей государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании контрольно-счетного органа является «принципиально недопустимым» <…> «абсолютно неуместным и необоснованным»[478].
Итак, с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей стране принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[479]. Более того, ранее был разработан и модельный закон «О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации»[480]. Указанные акты призваны унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации более четко структурированными.
Для осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольносчетных палат происходит в процессе объединения субъектов Российской Федерации[481] и вступления в состав Российской Федерации новых субъектов (Крыма и Севастополя).
До 1 октября 2011 г. в России существовали контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации двух категорий:
первые – самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;
вторые — являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к тому же не наделенные статусом юридического лица [482].
На начало 2011 г. из 83 внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации только 65 имели статус юридического лица, что составляло 78 % от общей численности. В и.7 ст. З Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрена норма, которая требует, чтобы все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации были наделены правами юридического лица. Данная норма, по мнению автора, фактически является единственным значимым достижением Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», которое существенно повлияло на существующую систему контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В настоящее время все контрольно-счетные органы наделены статусом юридического лица.
