Коллектив авторов - Региональное финансовое право
Важно отметить, что в субъектах Российской Федерации правое регулирование бюджетного контроля осуществляется по единой системе, но имеются и отличия. В целом, законодательство, регулирующее деятельность по осуществлению государственного регионального бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, можно разделить на следующие пункты:
1) основные законы (уставы и конституции) субъектов Российской Федерации, закрепляющие основы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;
2) региональные законы о бюджетном процессе;
3) специальные нормативные правовые акты, закрепляющие общие элементы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;
4) законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации[499] (встречаются примеры, когда закон субъекта Российской Федерации одновременно регулирует деятельность региональной контрольно-счетной палаты и контрольно-счетных органов, находящихся на территории данного субъекта[500]).
6) акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
7) иные нормативные правовые акты (регламенты, уставы, инструкции, методические рекомендации, положения).
Специальные законы о бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации встречаются в нашей стране достаточно редко[501]. В качестве метода способствующего созданию в субъектах Российской Федерации специальных законов о бюджетном контроле, по мнению автора, является разработка модельного закона «О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации».
Наиболее удачным примером, по мнению автора, является закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» (далее – Закон № 1800-ОД). Однако и он имеет существенные недостатки. Данный закон устанавливает особенности бюджетных полномочий органов бюджетного контроля Волгоградской области и порядок их взаимодействия при осуществлении контрольных полномочий на территории Волгоградской области.
Закон № 1800-ОД в ч.1 ст.1 дает определение финансового контроля: «Финансовый контроль на территории Волгоградской области – проверка органами финансового контроля Волгоградской области соблюдения органами государственной власти Волгоградской области, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и Волгоградской области, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов». Далее в ч.2 ст.1 закон расшифровывает другие понятия, указанные в данном законе:
– «государственные финансовые ресурсы — бюджетные средства, средства территориального государственного внебюджетного фонда, доли (вклады акций) в уставных капиталах юридических лиц, другие финансовые ресурсы в соответствии с действующим законодательством;
– государственные материальные ресурсы — имущество органов государственной власти Волгоградской области, имущество государственных учреждений Волгоградской области, имущество государственных унитарных предприятий, земли и иные природные ресурсы, определенные действующим законодательством, а также иные материальные ресурсы в соответствии с действующим законодательством;
– эффективность и рациональность использования государственных финансовых ресурсов — экономическая категория, означающая необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
– координация работы органов финансового контроля – согласование органами финансового контроля сроков проведения контрольных мероприятий во избежание дублирования их в работе».
Далее в законе № 1800-ОД определяется система органов финансово-контрольных органов субъекта Российской Федерации, формы финансового контроля (ревизии, проверки и прочее).
Несомненно, принятие закона «О финансовом контроле на территории субъекта Российской Федерации» является существенным моментом в процессе создания единой системы бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. Закон № 1800-ОД, хотя и является прогрессивным, особенно в свете ситуации, имеющей место в других субъектах Российской Федерации, однако имеет ряд существенных недостатков. Так, он не устанавливает единую систему финансового контроля на территории Волгоградской области, а ограничивается лишь разграничением полномочий между контрольными органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Муниципальные органы финансового контроля остаются вне поля деятельности данного закона, хотя находятся на территории Волгоградской области.
Ст.5 закона определяет следующее: «при осуществлении финансового контроля контрольно-счетная палата Волгоградской области совместно с другими органами финансового контроля проводит комплексные ревизии и тематические проверки расходования бюджетных средств в исполнительных органах государственной власти Волгоградской области, а также в муниципальных образованиях и организациях, получающих средства областного бюджета». При этом непонятно, с какими органами осуществляются совместные проверочные мероприятия, как разделяются между ними полномочия, в каком объеме может проверяться финансовая деятельность муниципальных образований (в объеме выделенных средств или весь бюджет муниципального образования) и прочее.
Кроме того, закон не предусматривает создание единого общественного совета, координирующего деятельность всех внешних органов финансового контроля Волгоградской области.
Закон «О государственном финансовом контроле» принят также и в Республике Саха (Якутия)[502]. Он закладывает основы для разграничения функций и полномочий между органами государственного финансового контроля Российской Федерации, органами государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований, что достаточно интересно для нашего исследования. Так, ст.4 «Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов муниципальных образований» устанавливает, что:
«1. Органы государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия).
2. Для муниципальных образований, в которых в общем объеме собственных доходов бюджетов в двух из трех последних лет суммарная доля дотаций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышала 50 %, проверка бюджета муниципального образования органами государственного финансового контроля проводится в обязательном порядке.
3. Органы государственной власти Республики Саха (Якутия) осуществляют обязательный контроль за расходованием средств, выделенных муниципальным образованиям на выполнение целевых программ Республики Саха (Якутия), а также за иными законными поступлениями».
Вышеуказанный закон нормативно закрепляет порядок, когда и по какой причине проводится проверка муниципальных денежных средств со стороны республиканского контрольно-счетного органа. В законе можно даже увидеть элементы механизма стимулирования муниципальных образований по увеличению собственных доходов путем роста неналоговых поступлений.
Четвертым видом нормативных актов, регулирующих систему регионального финансового контроля Российской Федерации, являются специальные законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации. В ходе проведенного исследования были проанализированы 83 закона субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах. После принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» повсеместно в законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах начались вноситься изменения, а в большинстве субъектов были приняты совершенно новые законы. К сожалению, фактически все изменения в региональном законодательстве свелись к простому копированию статей из федерального закона, что негативным образом сказалось на развитии регионального законодательства о контрольно-счетных органах. В такой форме организации нормотворчества субъектов Российской Федерации, по мнению автора, часто не учитываются региональные особенности в сфере бюджетного контроля.
Важно также отметить, что еще до принятия ФЗ № 6-ФЗ Контрольно-счетной палатой Москвы был уже разработан проект модельного закона субъекта Российской Федерации «О Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации», который итак при должной расторопности субъектов Российской Федерации позволил бы унифицировать структуру и компетенцию контрольно-счетных органов на уровне субъекта Российской Федерации. Однако данный модельный закон не по всем параметрам соответствует Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
