Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012 - Екатерина Михайловна Шульман
Модель бюджетного федерализма, в которой все деньги утекают в федеральный центр, сделала – казалось бы, это очевидно – регионы зависимыми от центра как раздатчика этих денег. Но парадоксальным образом она же сделала федеральный центр зависимым от тех регионов, которые могут наиболее громко требовать своей доли бюджетных трансфертов. А наиболее успешный способ требовать чего-то – это не политические протесты, а торговля угрозами. Наилучшим образом это получается у национальных республик, поскольку угроза потенциальных сепаратистских настроений, этнических конфликтов или террористической активности традиционно связывается именно с ними.
На конец программы реформирования федеративного устройства мы вышли с моделью, которая одновременно является внешне унифицированной и внутренне достаточно хрупкой и уязвимой. Она делает регионы как зависимыми, так и неравными. Она закрывает канал обратной связи, которым являются прямые выборы, поскольку выборы – это инструмент, позволяющий видеть, что волнует людей на территории. Она прямо репрессирует городское население, являющееся всё в большей степени основным населением России. Следом за урбанизацией, концентрацией людских ресурсов в городах, следуют и законодательные и административные усилия по ограничению прав этого городского населения: от постепенного запрета на легальное политическое присутствие либеральных партий до нарезки округов, микширующей городские территории с сельскими.
Таким образом, потенциальная конфликтность, которая могла бы легально и в достаточной степени мирно, пусть и с публичными скандалами, выражать себя через выборы на местном уровне, не находит себе выхода. И городское население, которое естественным образом является драйвером экономического роста, носителем прогресса и позитивных изменений, инкапсулировано в системе практически отсутствующего местного самоуправления. Люди не видят, что их интересы учитываются в тех изменениях, которые их непосредственно затрагивают. Это привело к тому, что бытовые организационные вопросы жизни городов – парковки, пробки, парки, застройка и тому подобное – каждый раз становятся очагами потенциально острого, в том числе и сопряженного с насилием, конфликта. Как это происходило и к чему это привело, мы рассмотрим в главе, посвященной городской жизни и урбанизации.
Глава 5. Тяни-толкай. Избирательная система и партии
В мае 2000 года журнал «КоммерсантЪ-Власть» опубликовал документ, известный с тех пор в российском политическом дискурсе как «Редакция № 6». Это была аналитическая записка, якобы предложенная новому руководству страны администрацией президента и содержащая в себе план политической реформы.[20]
По жанру и по стилю «Редакция № 6» не сильно выделялась из того большого количества аппаратной литературы, которая генерируется как внутренними аналитиками, так и различными внешними think tanks, так или иначе работающими на власть – отличалась она разве что цельностью и длиной. Способ мышления, продемонстрированный в этой бумаге, был и остается чрезвычайно характерным для мировоззрения российской власти в целом: осознание мира как источника угроз и вызовов, на которые надо отвечать. По существу, это был план концентрации власти в руках администрации президента. В качестве структуры-помощника, чьи ресурсы и возможности предлагалось использовать для этой цели, называлась Федеральная служба безопасности.
Перечитывая этот документ в наше время, обращаешь внимание не столько на то, что удалось, потому что удались довольно очевидные вещи, сколько на то, чего не случилось. В качестве основных врагов, с которыми новой администрации предлагалось бороться, назывались губернаторы, Государственная Дума и так называемая оппозиция: генералы готовились к прошедшей войне, то есть к противостоянию исполнительной и законодательной власти. Ничего подобного делать не пришлось, Государственная Дума охотно кооптировалась в новую властную структуру.
За прошедшие годы администрация президента действительно стала основным властным органом, управляющим тем, что у нас подразумевается под внутренней политикой. Это было осуществлено с большим успехом, и этот результат был вполне предсказуем. Хочешь быть красивым – поступи в гусары, как говорил Козьма Прутков; хочешь быть успешным политическим управленцем – займи крупную административную должность в эпоху высоких цен на нефть. Довольно легко быть и загадочным постмодернистом, и беспощадным эффективным руководителем, когда материал, с которым ты имеешь дело, не оказывает тебе значительного сопротивления.
Поэтому наиболее успешные и одновременно наиболее часто повторяющиеся реформы в описываемую нами эпоху – это реформы партийного законодательства, избирательного законодательства и всего того, что связано с политической активностью граждан, с общественными организациями и СМИ.
К 2000 году Российская Федерация подошла с достаточно развитой выборной культурой и высокой степенью регионального политического разнообразия. Выборы проводились на всех уровнях власти – как на федеральном, так и на региональном и муниципальном. На парламентских выборах 1995 года право участия по действовавшему закону имели 272 организации. В выборах могли принимать участие не только федеральные, но и региональные партии, а также избирательные блоки. В этом цветущем саду и были сделаны уже в 2001 году первые вырубки и реформы.
Мечта о двухпартийной или хотя бы малопартийной системе преследовала российскую власть начиная еще со времен блока Ивана Рыбкина и блока «Наш дом – Россия» Виктора Черномырдина, которые участвовали в выборах в 1995 году. Мечта о том, чтобы было «как в Америке и Европе»: одна партия – консервативная, другая – реформаторская, одна – левая, другая – правая.
Идея, что партии созданы для представительства и самовыражения групп интересов, не приходила в голову российским политическим управленцам. Для них партии были прежде всего предвыборными проектами, выстраиваемыми для уловления интересов избирателя и отражения этих интересов максимально безвредным для стабильности системы образом. Для достижения этого результата прежде всего была поставлена цель сократить количество партий и вообще количество акторов, могущих принимать участие в выборах.
В 1999 году в выборах в Государственную Думу могли участвовать уже только политические объединения, а не все общественные организации, которые в свои уставы внесли пункт «Участие в выборах». В 2001 году был принят Федеральный закон «О политических партиях», обязывающий партии иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. На практике это означало, что все партии должны иметь общероссийский статус, а региональные партии должны исчезнуть. В 2002 году в этот закон были внесены изменения в связи с вступлением в силу закона «О государственной регистрации юридических лиц», наделяющие Министерство юстиции полномочиями распоряжаться судьбой партий – регистрировать их или отказать им в регистрации. Также ужесточение избирательного законодательства шло по линии увеличения количества членов партии, необходимого для ее
