Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012 - Екатерина Михайловна Шульман
В 1999 году в России началась Вторая чеченская война. Хотя после 2000 года больших армейских операций не проводилось, режим КТО (контртеррористической операции) сохранялся на территории Чечни и Дагестана до 2009 года. Для местных жителей, военных и правоохранителей это означало, во-первых, риск гибели в результате реальных военных действий, во-вторых – для общества в целом – высокую тревожность, вызванную страхом терактов. Это порождало запрос на наведение порядка практически любыми методами. Третье, чуть менее очевидное последствие – то, что можно неполиткорректно назвать чеченизацией как российского правящего класса, так и общественных норм в целом: люди, которые либо воевали в Чечне и вернулись, либо жили там и переехали в Центральную Россию, привезли с собой специфические представления о том, как надо вести себя с товарищами, с начальниками, подчиненными, врагами, женщинами и детьми. Следы этого влияния видны в очень многом из того, что происходило в России: например, в изменениях уголовного законодательства, в легитимации силовых практик, к которым привыкли правоохранительные органы на Северном Кавказе. А в следующем десятилетии мы увидим руководителей этих регионов в составе федеральной политической элиты – самыми громкими спикерами, самыми заметными публичными фигурами на границе политики и энтертейнмента, полноценными звездами нового информационного пространства.
Глава 4. Вертикальная Россия. Реформы и контрреформы
На 2000 год Российская Федерация состояла из 89 регионов, руководители большинства которых избирались напрямую населением. Исключением тогда был Дагестан, возглавлявшийся коллегиальным органом – Госсоветом, и Удмуртия, где во главе региона стоял председатель законодательного собрания республики. По Конституции все субъекты были равны и обладали равными правами, но де-факто разница между регионами была достаточно значительной. Во-первых, они различались по экономическому положению (регионы-доноры, отправляющие свою прибыль в бюджет, и регионы-реципиенты – получатели бюджетных дотаций); во-вторых, по статусу (республики, края, области).
В начале 2000 года практически первой мерой, принятой новой администрацией и новым политическим руководством, был пакет реформ по переустройству этого порядка.
Результаты парламентских выборов 1999 года, когда блок «Единство», поддержанный Владимиром Путиным, обошел блок «Отечество – Вся Россия» Евгения Примакова и Юрия Лужкова, означали победу условных централистов над региональной фрондой, и усмирение регионов стало одной из первых задач нового политического руководства. Стратегической целью была унификация регионального правового и политического пространства, выстраивание того, что потом стали называть вертикалью власти.
В мае 2000 года одним из первых указов нового президента была осуществлена нарезка страны на семь федеральных округов (в 2010 году их стало восемь: из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский)[8] и введена должность полномочного представителя президента в этих федеральных округах.[9] Первоочередной задачей полпредов было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ряд региональных законодательных актов был отменен, единство правового пространства России достигнуто (см. цветную вклейку, рис. 4–1).
Другим направлением выстраивания вертикали было реформирование Совета Федерации – верхней палаты российского парламента, обладающей рядом ценных полномочий, таких как: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; отрешение президента России от должности и лишение неприкосновенности экс-президента; участие в назначении и отрешении от должности председателей и судей Конституционного и Верховного судов, прокуроров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности и внешней политики. Также Совет Федерации утверждает проекты законов, одобренные нижней палатой парламента – Государственной Думой.
На 2000 год в Совет Федерации входили два представителя от каждого региона – глава исполнительной власти и глава местного законодательного собрания, которые приезжали в Москву на сессии.
Первое предложение по реформе Совета Федерации было выдвинуто в самом начале 2002 года: формирование его начало меняться с прямого представительства губернаторов и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя ветвями региональной власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате на постоянной основе.[10]
Сенаторам было понятно, что у них утекают из рук полномочия и что, вполне вероятно, это только первый шаг к дальнейшему урезанию возможностей региональной власти. Но выступить в открытую против молодого популярного президента и против того, что тогда казалось базовым политическим трендом, региональные руководители не сумели. Таким образом, Совет Федерации с 2001 по 2011 год работал в обновленном составе.
Губернаторские выборы также подверглись существенным изменениям.
До 2004 года продолжала действовать ельцинская система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Выборы назначались тогда, когда это было необходимо в данном регионе, избирательная кампания могла продолжаться от 3–4 месяцев до полугода. Существовала возможность самовыдвижения и выдвижения от групп граждан.[11]
Через 10 дней после трагического теракта в Беслане в сентябре 2004 года президент Путин выступил с обращением к нации и объявил целую серию масштабных политических реформ. Наиболее значимым элементом этих реформ была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, согласно официальному обоснованию, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали.
С конца 2004 года, когда был принят новый федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ,[12] началось постепенное замещение избранных губернаторов назначенными. По этой схеме, действовавшей с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом.
В 2007 году началась вторая волна реформ губернаторских выборов. Связана она была с тем, что на официальном языке называлось усилением роли партий: президент не по собственному выбору вносит кандидатуру будущего губернатора, а выбирает из предложенных партией большинства в региональном законодательном собрании. Понятно, что это не мешало президенту назначать тех губернаторов, которых он считал нужными, но это все же можно было рассматривать как элемент партийной демократии.[13]
Когда прошли массовые протесты, вызванные результатами парламентских выборов 2011 года и фальсификациями, которые были на них обнаружены, тогдашний президент Дмитрий Медведев объявил в своем последнем послании Федеральному Собранию о своих предложениях по реформированию политической структуры, которые мыслились как ответ на запрос протестующих: либерализация избирательного законодательства и возвращение прямых выборов губернаторов. В середине следующего года новая Дума шестого созыва приняла очередную версию закона об общих принципах организации органов власти субъектов федерации и вернула прямые губернаторские выборы, однако с некоторыми оговорками.[14] К тому моменту уже существовали ограничения электорального законодательства, согласно которым субъектами избирательного процесса являются только федеральные партии, а региональных партий больше нет. Выдвижение кандидатур на выборах главы региона возможно только для парламентских партий и
