Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012 - Екатерина Михайловна Шульман
С регионами в это время происходил еще один интересный процесс, известный под названием «укрупнение», в результате которого из 89 регионов, существовавших в начале описываемого периода, к концу его осталось 83. Происходило это путем поглощения более крупными регионами так называемых матрешечных субъектов, то есть являющихся их частью – в основном автономных округов (табл. 3).[15]
Таблица 3. Укрупнение регионов Российской Федерации
Основным стержнем процесса концентрации власти в федеральном центре и усмирения федеральной самодеятельности была концентрация бюджетных средств. Эти реформы были относительно легкими и успешными, потому что федеральный центр был чрезвычайно богат: в его руках концентрировались высокие доходы от экспорта углеводородов. Бюджетное законодательство менялось таким образом, что те доходы, которые получали регионы, тоже концентрировались в федеральном центре – и центр, в свою очередь, занимался их распределением. Получилась в некотором роде извращенная пирамида федерализма, перевернутая с базы не вершину: сначала все собирается из регионов, а потом им же это и раздается. Если мы посмотрим на данные Министерства регионального развития о регионах-донорах и регионах-реципиентах, то увидим весьма значительный дисбаланс, который за исследуемые годы только увеличивается (см. цветную вклейку, рис. 4–2).
В 2002 году регионов-доноров было 15, регионов-реципиентов – 74. В первой половине 2000-х число регионов-доноров несколько увеличивается и доходит до своего максимума в 2006 году: 20 доноров на 67 реципиентов. Дальше идет снижение числа регионов-доноров до 13 в 2008 году и 11 в 2012 году. Ситуация, когда большая часть регионов экономически зависит от дотаций из центра, действительно повышает управляемость.
Параллельно с реформированием федерального устройства и управления регионами похожие процессы происходили и на уровне городов.
По итогам XX века Российская Федерация является сверхурбанизированной страной. Урбанизация, связанная с промышленной революцией, шла во всем мире: население концентрировалось в городах, которые были построены вокруг больших производств. В Советском Союзе этот процесс шел с применением насилия и потому с очень большой акселерацией. На середину десятых годов XXI века 74,4 % населения России проживало в городах. Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что вся Россия – это 15 городов и их городские агломерации. Это Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Челябинск, Омск, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград и Воронеж – города-миллионники (за исключением Воронежа), в которых с 2002 по 2012 год население росло.
До 2003 года за редкими исключениями (среди которых назовем столицу Ингушетии Магас и столицу Удмуртии Саранск) в органах местного самоуправления в городах и поселениях были предусмотрены только прямые выборы главы исполнительной власти.
Изменения в этой области, как и в области управления регионами, начали происходить достаточно рано, в течение первого путинского срока. Уже в октябре 2003 года была принята новая версия закона о принципах организации местного самоуправления, в котором предусматривается возможность выбора главы муниципального образования не только гражданами напрямую, но и из членов муниципального законодательного собрания.
Но масштабная кампания по отмене прямых выборов мэров городов начинается с 2005 года: в результате ее избираемый напрямую мэр либо заменяется на главу города, избираемого законодательным собранием, либо отдает все реальные полномочия назначенному сити-менеджеру, оставаясь в основном с представительскими функциями. Этот процесс продолжился и за хронологическими рамками рассматриваемого периода: к 2013 году прямые выборы были отменены в 43 столицах регионов России (а также в столице Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который в 2008 году был упразднен)[16].
Забегая вперед, скажем, что в 2014 году была произведена очередная муниципальная реформа, запустившая новую волну отмены прямых выборов, и на 2022 год они сохранились только в Абакане, Анадыре, Новосибирске, Томске, Хабаровске, Улан-Удэ и Якутске, а также в городах федерального подчинения (табл. 4).
Таблица 4. Принятие уставов городов – столиц субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрены непрямые выборы глав[17]
* В столице Амурской области Благовещенске прямые выборы мэра были отменены в 2010 году. Но в сентябре 2013 года они были возвращены в устав города по инициативе тогдашнего сити-менеджера (главы администрации) https://ria.ru/20130605/941624558.html Выборы были проведены в единый день голосования 14 сентября 2014 года. А в 2015 году прямые выборы мэра отменили снова. https://www.amur.info/news/2015/05/28/94592
Федеративное устройство России провоцировало конфликт между губернатором и мэром – они были естественными антагонистами. Они сражались за финансовые ресурсы, за контроль и влияние в регионе, за доминирование в публичном пространстве. Оба были избраны населением, у обоих был мандат, у обоих была собственная легитимность. К концу первого путинского срока эту линию конфликта удалось убрать за счет того, что и губернатор, и мэр стали в основном назначенцами.
Отдельные эпизоды сопротивления были: так, в Ярославле, Астрахани, Петрозаводске отмена прямых выборов мэров вызвала протесты. После 2012 года ярким явлением в информационном поле страны стал Екатеринбург – один из немногих городов, в которых прямые выборы мэра сохранялись до 2018 года.
Вертикализация региональной жизни проявлялась не только в технологии управления регионами и городами, но и в символической сфере – были унифицированы названия должностей глав и самих муниципальных образований, единиц административно-территориального деления.
В ранние годы Российской Федерации, когда такие вопросы решались самими субъектами, эти названия были довольно разнообразны. Главы городской исполнительной власти назывались и мэрами, и председателями городского совета, и главами администраций, а в Калуге выбрали названия из старорусской истории – городской голова и городская управа (администрация). В Ленинградской области в 1994 году сельсоветы и поссоветы как административно-территориальные единицы были преобразованы в волости,[18] а в Якутии в 1993–1995 годах были восстановлены традиционные национальные названия улус (район) и наслег (сельсовет).[19]
В процессе реформ местного самоуправления всей этой вольнице приходит конец. Должности глав городов массово приводятся в новых уставах к стандартному виду (к настоящему моменту лишь немногие из них продолжают называться мэрами, в том числе в 10 региональных столицах). В Калуге, однако, оригинальные названия сохранились до сих пор. Ленинградские волости были упразднены в процессе муниципальной реформы в 2004 году (как единицы статистического учета в ОКАТО просуществовали до 2017). Якутские улусы пока держатся.
Замысел рассмотренных в этой главе реформ, стратегическое мышление их авторов в общем понятны. Цель их – изменение баланса регионального устройства Российской Федерации с федеративной
