Российское гражданское общество и власть - Александр Юрьевич Сунгуров
Опыт Общественной палаты Санкт-Петербурга (ОП СПб) достаточно специфичен. Здесь общественная палата, действующая по образцу ОП РФ, была создана лишь в 2017 г., то есть на двенадцать лет позже, чем ОП РФ. Все эти годы вместо нее существовал Общественный совет (ОС) при губернаторе, и основной состав этого Совета стал основой и ОП СПб в 2017 г. Поэтому наше изложение мы начнем именно с Общественного совета при губернаторе города.
Этот совет был образован в 2000 г. по предложению бывшего депутата, председателя постоянной комиссии Ленсовета/ Петросовета по связи и информатике (1990–1993) А. С. Козырева[216], которое поддержал бывший тогда на посту губернатора В. А. Яковлев.
«Целью деятельности Совета является обеспечение взаимодействия губернатора Санкт-Петербурга и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественностью Санкт-Петербурга при формировании и реализации государственной политики Санкт-Петербурга»[217]. В соответствии с Положением персональный состав Совета утверждается губернатором города. Совет создавался изначально в основном как экспертный орган, но в процессе его работы в районах города стали создаваться Общественные советы при главах Администраций районов Санкт-Петербурга (руководители советов вошли в Общественный совет Санкт-Петербурга), и Совет стал также координировать деятельность районных советов.
Среди причин появления Общественного совета респонденты экспертных интервью отмечают важность политического контекста: с одной стороны, это конфликт исполнительной власти с законодательной. Общественный совет должен был сформировать пул людей, которые поддерживали бы губернатора и легитимировали его решения, что в условиях демократического режима было необходимо. Поэтому в состав Совета были включены известные и уважаемые в городе люди: «Дело в том, что у Администрации города и у ЗакСа [Законодательное Собрание СПб] были не совсем нормальные отношения… И для того, чтобы эти отношения восстановить, а соответственно, и с населением города не было проблем… группа товарищей во главе с А. С. Козыревым решила создать такой орган»[218]. Кроме того, члены Общественного совета отмечают, что «при Яковлеве правительства практически не было, оно было в статусе совещательного органа. Это уже издержки нашего роста. И в то же время эти люди могли бы донести позицию губернатора до жителей Петербурга. По некоторым, в том числе и острым, вопросам. Вот какова была идея изначально»[219]. Таким образом, появление Общественного совета было связано с необходимостью властей наладить процесс управления, именно поэтому в его состав вошли люди, которые занимали значимые позиции в городе, руководили большими предприятиями или занимали государственные должности, как, например, Б. М. Петров, В. Н. Лобко, В. Б. Рыбин, И. А. Соболевский и др. Несмотря на то что в процессе развития политической системы города и трансформации политического режима перед губернаторами уже не стояли такие задачи, которые помогал решать Общественный совет, этот орган обладал серьезной институциональной инерцией, которая позволяла ему почти десятилетие вполне успешно противостоять попыткам федерального центра создать региональную общественную палату. Так, один из членов этого Совета отмечал в 2013 г.: «…мы ведь так и не соглашаемся становиться палатой. Я когда работал [вице-губернатором], то сам подписывал ответы уважаемому господину Велихову, что живите вы себе с названием "Общественная палата" – мы будем с вами сотрудничать. Но позвольте нам остаться теми, кем мы являемся, и тем более что это удовлетворяет потребности и интересы Петербурга»[220]. Можно сказать, что вопрос о создании Общественной палаты Санкт-Петербурга являлся одним из важных пунктов повестки дня Общественного совета, который эффективно блокировал этот процесс почти десятилетие.
Как уже отмечалось, инициатором создания и председателем Общественного совета Санкт-Петербурга с момента его создания и до 2009 г. был А. С. Козырев, специалист по телекоммуникациям, и по совместительству писатель и драматург. Автор ряда повестей и пьес, которые шли на российских сценах, он принимал участие в выборах губернатора Ленинградской области в 1999 г. в качестве кандидата. В 2009 г., после избрания А. С. Козырева на пост Уполномоченного по правам человека, председателем Общественного совета был назначен Н. В. Буров, работавший ранее директором государственного музея-памятника «Исаакиевский собор», а до этого – председателем Комитета по культуре Правительства Санкт-Петербурга». В 2011 г. А. С. Козырев подал в отставку с поста Уполномоченного по правам человека и снова стал членом Общественного совета. Позже он входил и в состав Общественной палаты РФ, и в состав Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.
Первый законопроект об Общественной палате Санкт-Петербурга был подготовлен еще в 2005 г. и даже внесен в Законодательное Собрание города, но был там успешно похоронен[221]. Против были и депутаты, не желающие иметь орган-дублер, и губернатор, который полностью контролировал состав ОС, но терял эту монополию при появлении ОП, и влиятельные члены ОС[222].
Согласно Положению, Общественный совет состоял «из числа почетных граждан Санкт-Петербурга, руководителей некоммерческих союзов, советов, ассоциаций, руководителей иных организаций, учреждений, общественных деятелей, давших свое согласие на включение в состав Совета». Так, в 2010 г. в состав ОС вошли: представители коммерческих организаций – 33 %, различных государственных учреждений – 27 %, представители НКО – 13 %, общественные деятели – 10 %, СМИ – 7 %, чиновники и политики разного уровня – 10 %.
Мы видим, что представители некоммерческих общественных организаций составляют всего 13 % от общего числа его членов. Анализ формулировок задач Общественного совета показал также, что в них широко используется термин «общественность», и не используется вообще понятие некоммерческой организации. Судя по этим формулировкам, деятельность Общественного совета «заточена» именно на взаимодействие с «общественностью» в старом, советском понимании этого слова[223]. Об этом же свидетельствует и персональный состав Совета.
Основной частью работы ОС были обсуждение и экспертиза нормативно-правовых актов, программ, концепций развития города. В 2010 г. Совет анализировал «Программу социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 г.», концепцию Генплана города, проект строительства «Охта-центра». На основе экспертных рекомендаций Совета были внесены некоторые коррективы в программу социального развития Петербурга.
Среди значимых обсуждаемых вопросов, выносимых на заседания ОС, можно
