Российское гражданское общество и власть - Александр Юрьевич Сунгуров
Из данных табл. 1 видно, что для ОП РФ 7-го созыва мы видим практически одинаковую – 20 % – долю представителей академической и прикладной исследовательской сфер, небольшое снижение доли НКО – на 6 %, практически полное исчезновение «деятелей искусства» (в первом составе их было 10 %) и возрастание в два с половиной раза – с ю до 25 % – доли «директоров».
Если исчезновение «деятелей искусства» произошло за счет всех трех квот, то увеличение доли «директоров» – за счет второй квоты – в современной квоте представителей Общественных палат субъектов РФ их доля составляет 35 % по сравнению с 7 % от прежней квоты от общероссийских общественных организаций. Здесь же мы видим и наиболее значительное снижение доли представителей НКО – с 40 до 29 %, то есть более чем в полтора раза. При этом важно учесть, что доля второй квоты теперь – половина от всего состава ОП РФ, а не треть, как это было ранее.
Таблица 1.
Представленность в ОПРФ 1 и 7 созывов различных социальных групп (с учетом трех вариантов включения в члены ОПРФ: 1 вариант – по президентской квоте; 2 вариант – от общероссийских общественных организаций (00), 1 созыв, и от Общественных палат субъектов РФ, 7 созыв; 3 вариант – от региональных 00, 1 созыв, и от всех общественных организаций, 7 созыв)
На наш взгляд, такое изменение никем не планировалось, а произошло, как мы уже отмечали выше, благодаря двойному отбору на уровне субъекта РФ, в результате которого в ОП РФ были делегированы преимущественно не малоуправляемые лидеры НКО, которые бы использовали возможности ОП РФ для продвижения тех или иных общественных интересов, а руководители бюджетных учреждений социальной или культурной сфер, полностью зависимые от местной власти, для которых важно «не создавать проблем».
* * *
Подведем некоторые итоги. ОП РФ за прошедшие пятнадцать лет проделала существенную эволюцию. Во-первых, благодаря своей серьезной нормативной основе в виде специального федерального закона она стала основой для нормативного закрепления в виде двух федеральных законов системы Общественного контроля в современной России (закон об Общественных наблюдательных комиссиях, а затем и закон об Общественном контроле в целом). Во-вторых, ОП РФ закрепила и сделала реальной практикой формат «переговорных площадок», который появился ранее, в 2001 г., в процессе Московского гражданского форума, для руководства министерств и иных структур исполнительной власти. В результате число таких «площадок» в форме общественно-консультативных советов различного типа существенно возросло. В-третьих, система Общественных палат «проросла вглубь», на уровень субъектов РФ и далее – многих городов.
Развитие каждого из этих направлений имеет и свои проблемы, связанные прежде всего с самим порядком формирования ОП РФ, которую не случайно в российской «Википедии» определили как «Консультативный государственный совещательный орган, финансируемый из государственного бюджета»[211], в соответствии с которым назначенные властью члены палаты определяют ее дальнейший состав. Таким образом исходно был сделан выбор в сторону представительства в ней лояльного к власти общества. Однако для реализации нормативно закрепленной цели ее деятельности – согласования общественно значимых интересов граждан и органов власти – необходимо было наличие представителей этих интересов, то есть нужны были одновременно и лояльные, и активные.
В первые созывы ОП РФ, когда еще половина ее состава не делегировалась региональными палатами, этот баланс в какой-то мере удавалось осуществлять; позже, как показано нами, баланс сдвинулся в сторону «лояльных и неактивных», которые благодаря этому не «создают проблем». Не случайно один секретарь ОП РФ говорил, что «половина членов палаты по разным причинам ничего не делает», а второй с ним соглашался, добавляя: «Часто региональные общественные палаты направляют в федеральную палату людей пожилых, но очень авторитетных и уважаемых, и давить на этих уважаемых людей было бы просто неправильно»[212] (можно добавить – и не пожилых, полностью зависимых от местной власти). В результате инициативные лидеры НКО, все же попадающие в состав ОП РФ, просто не могут найти там союзников: «То есть практически никого, кроме нескольких приличных людей, там нет. На самом деле людей, с которыми можно объединяться для решения задач, не было, а в одиночку решить никакие задачи невозможно»[213].
Динамика развития Общественной палаты РФ прослеживается и в смене личностей ее руководства – от академика РАН с опытом руководства совещательной структурой при ЦК ВЛКСМ еще в 1970-е гг. в СССР к сопредседателю Общероссийского народного фронта и будущему губернатору региона – к журналисту и соруководителю либеральной платформы партии «Единая Россия» и наконец к доктору юридических наук, юристу-технократу. Общественная палата отражала и изменения общественно-политической ситуации в стране и в период 2011 – 2013 гг. позволяла себе даже определенную «фронду» по отношению к Управлению внутренней политики Администрации Президента РФ, стиль руководства (курирования) которого по отношению к ОП РФ также менялся в зависимости от личности заместителя руководителя Администрации Президента по внутренней политике.
В целом можно сказать, что существовавшие поначалу опасения, что Общественная палата РФ монополизирует функцию взаимодействия общественных организаций и исполнительной власти, не реализовались. Это связано как с эволюцией самой Общественной палаты, ее состава и руководства, так и с возникновением других практик и форм такого взаимодействия, получивших развитие как благодаря усилиям с том числе самой ОП РФ (Общественно-консультативные советы при структурах исполнительной власти), так и независимо от нее (Общероссийский народный фронт, возникший в мае 2011 г. по инициативе В. В. Путина; Общероссийский гражданский форум, созданный в 2013 г. Комитетом гражданских инициатив и фондом А. Л. Кудрина; действовавшая в 2012–2018 гг. правительственная комиссия по координации деятельности «Открытого правительства»). Продолжалось и сотрудничество ОП РФ с Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, председателем которой стал в 2019 г. бывший секретарь ОП РФ В. А. Фадеев. В целом при всех отмеченных выше проблемах нормативная закрепленность ОП РФ в виде трех федеральных законов делает ее важным звеном в развитии различных моделей взаимодействия власти и общества в России.
Глава 9
Общественный совет и общественная палата Санкт-Петербурга
9.1. Общественный совет при губернаторе Санкт-Петербурга: создание и деятельность
В Санкт-Петербурге в 1990-е гг. не сложилось сколько-нибудь стабильных и
