Джозеф Стиглиц - Ревущие девяностые. Семена развала
Но хотя требования дерегулирования («спрос» на дерегулирование) раздавались давно, именно политика девяностых годов обеспечила удовлетворяющее этот спрос «предложениях». Новые демократы хотели отмежеваться от Старых демократов, которые были их предшественниками. Они стремились продемонстрировать, что тоже убеждены в том, что время «большого государства» окончилось. И когда в 1994 г. республиканцы установили контроль над Конгрессом, дерегулирование сделалось одной из тех областей, где Новые демократы могли объединить силы со Старыми республиканцами, чтобы показать, что мы смогли выйти из догматических тупиков.
«Все мы берлинцы» — гласило эмоциональное заявление президента Кеннеди (Kennedy). Теперь, тридцать лет спустя, мы все оказались дерегуляторами. Разница между партиями заключалась только в степени нашего энтузиазма: как писал профессор Поль Стар (Paul Starr) из Принстона, республиканцы хотели прыгнуть со скалы, в то время как демократы хотели с нее спуститься, сохранив правила регулирования ровно настолько, чтобы обеспечить фактическую (в противоположность потенциальной) конкуренцию и немного защиты для тех групп населения, которые иначе подвергались дискриминации{42}.
Мы восприняли язык дерегулирования и фактически сдали поле боя. По-видимому, мы согласились с тем, что государство стало слишком навязчиво вмешиваться в экономику и что необходим его откат. Мир изменяется быстро, и многое из регулирования, принятого семьдесят лет назад, подлежало пересмотру. Но для хорошего функционирования рыночной экономики, всегда необходимы законы и регулирование, обеспечивающие потребителям и инвесторам защиту от мошенничества. Необходимо было реформированное регулирование, но отнюдь не дерегулирование — более сильное дерегулирование в некоторых областях, таких как, например, бухгалтерский учет, более слабое регулирование в других. Дерегулирование телекоммуникационного сектора иллюстрирует многие общие проблемы, с которыми оно сталкивается.
КАК ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ В ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОМ СЕКТОРЕ СПОСОБСТВОВАЛО ВОЗНИКНОВЕНИЮ «БОЛЬШОГО МЫЛЬНОГО ПУЗЫРЯ»
В самом слове «телекоммуникации» слышатся отзвуки бума и краха: всего за девять лет, с 1992 до 2001 г., доля этой отрасли в экономике удвоилась, она обеспечила две трети новых рабочих мест и одну треть новых инвестиций. Создавались новые состояния как в самой отрасли, так и в корпорациях финансовых услуг, обеспечивавших заключение сделок в этой области.
Но в 2002 г. картина выглядела совершенно по-иному. Известные эксперты состязались друг с другом в описаниях тяжелого положения сектора: полмиллиона человек потеряло работу, потери рыночной капитализации составили 2 трлн долларов. Индекс Доу-Джонса фирм телекоммуникационных технологий упал на 86 процентов. Банкротства следовали повсеместно одно за другим. Обанкротились двадцать три телекоммуникационных компании, включая УорлдКом. Банкротство последней было крупнейшим в истории. На рынке телефонной связи фирмы Ковад (Covad), Фокал Коммуникейшн (Focal Communication), МакЛеод (McLeod), Нортпойнт (Northpoint) и Уинстар (Winstar) полностью разорились[45]. (Это были захватчики локальных сетей, использовавшие лакуны в законодательстве, как назвал их Рид Хандт (Reed Hundt), председатель Федеральной комиссии по связи (Federal Communication Commission, FCC), регулирующего органа, осуществляющего надзор за телекоммуникациями){43}.
Испытывали трудности также производители оборудования Люсент (Lucent), Нортел (Nortel), Моторола (Motorola), Алькатель (Alcatel), Циско (Cisco) а также производители кабеля, в том числе наиболее значительная фирма Адельфия (Adelphia). Производители проводов потеряли порядка 10 млрд долларов наличными, как сообщает Морган Стэнли (Morgan Stanley). Между 1997 и 2001 гг. в телефонную отрасль поступило 65 млрд долларов инвестиций, к концу периода они обесценились до 4 млрд долларов, такого масштаба расточительства еще не позволяло себе ни одно государство.
В октября 2002 г. председатель Федеральной комиссии по связи поставил такой предельно выразительный диагноз: «Немногие процветают. Немногие расширяются. Немногие увеличивают доходы. Немногие инвестируют — нынешнее состояние, несомненно, представляет собой смерть». Инвестиции иссякли, и это сыграло важную роль в общем экономическом спаде{44}.
Сторонники дерегулирования утверждали, что в телекоммуникационном секторе оно расчистило путь мощным силам. Но эти силы были нацелены не только на производство более совершенных продуктов, они были направлены на установление гегемонии над той или иной частью рынка. Дерегулирование в телекоммуникационном секторе выпустило из бутылки Джина Золотой лихорадки; при этом дерегулирование в банковской сфере позволило этому Джину устремиться по неверному и опасному пути, началась гонка, которая в некотором смысле стала гонкой на разорение. Выигрывали на этом тотализаторе, по крайней мере, на короткое время те, кто меньше всех стремился к порядочности. Во всех кругах царило чрезвычайное возбуждение: среди государственных чиновников, финансистов, предпринимателей в области телекоммуникации; в этом лихорадочном состоянии создавались гигантские ценности: в итоге телекоммуникации сейчас в лучшем состоянии, чем они были до бума, хотя небезынтересно отметить, что американские технологии отстают от таковых большей части остального мира.
Даже новые рыночные экономики, такие как в Корее, находятся на десять или более лет впереди нас, не только по техническому совершенству своих мобильных телефонов, но и по распространенности их среди населения.
Существующее законодательство, большей частью принятое в 1934 г., было непригодно для таких продуктов, как прямое спутниковое телевидение или мобильная телефонная связь, не говоря уже об Интернете. Телефонные услуги на большие расстояния были открыты для конкуренции в семидесятых годах, но местная связь была в исключительной компетенции (и при этом сильно регулируема) Бэби Беллз (Baby Bells) — группы региональных компаний, выделившихся из старой AT&T в 1984 г.[46] Рассматриваемые как естественные монополии, Бэби Беллз, в свою очередь, не допускались в бизнес дальней связи. Исходя из аналогичной теории кабельное телевидение продолжало быть объектом регулирования, как по ценам, так и по содержанию, несмотря даже на то, что руководители кабельных компаний с возмущением указывали на то, что вынуждены уступать значительную долю своего бизнеса компаниям, передающим свои программы через спутниковые тарелки. Но и этого было мало, можно было предвидеть наступление времени, когда кабельные и спутниковые компании смогут вступить в конкуренцию за телефонный бизнес с Бэби Беллз, и действительно, недалек был день, когда технически было возможно посылать «видео по требованию» через телефонные сети.
Причина, по которой дерегулирование телекоммуникаций способствовало образованию «мыльного пузыря» — Золотая лихорадка, — поможет нам понять как политический, так и экономические аспекты телекоммуникаций. Сторонники дерегулирования говорили, что оно усилит конкуренцию в условиях, когда за рыночную долю будут соперничать разные компании. Но была также сильная вера «в преимущество выступки»[47], в возможность, что фирма, которая придет первой на некоторый рынок, станет его доминировать. Компании считали, что играют в игры с правилом «победитель забирает все» и не скупились на расходы, чтобы обеспечить свою гегемонию. В конце концов, безудержные инвестиции способствовали созданию избыточных мощностей, нависших над экономикой США и приведших к спаду, начавшемуся в 2001 г. и продолжавшемуся более двух лет.
Хотя апологеты дерегулирования утверждали, что в условиях новых технологий отпадает необходимость в регулировании и конкуренция сама обеспечит низкие цены, они знали, что на самом деле это не так: они рассчитывают на огромные прибыли, и хотели обеспечить себе такое новое регулирование, которое позволило бы им эти прибыли присвоить.
Даже когда президент подписал 8 февраля 1996 г. новый закон о телекоммуникациях, заменивший старый закон, действовавший на протяжении 62 лет, мы знали, что дорога вперед будет ухабистой, но мало кто из нас представлял себе достаточно отчетливо, насколько много на ней будет рытвин. Мы в администрации Клинтона были просто счастливы, что получился хоть какой-то закон, причем воплощавший многое, если не все из того, за что мы боролись. Мы работали над этим законопроектом два с половиной года. Аль Гор возглавлял рабочую группу, которая собиралась еженедельно за завтраком в Западном крыле Белого дома, куда втиснулся аппарат вице-президента. Я был приглашен в эту группу в качестве представителя Совета экономических консультантов с самым большим опытом в области регулирования. Боумен Каттер (Bowman Cutter), заместитель главы Национального экономического совета, служивший при Клинтоне в качестве заместителя помощника президента по экономической политике, тоже участвовал в рабочей группе; ранее при президенте Картере он был прикомандированным директором в Административно-бюджетном управлении, которое занимается федеральным бюджетом. Каттер обладал огромным опытом в отношении связей с деловыми кругами, имевшими отношение к телекоммуникационному и информационному сектору. В числе других в группу входила Энн Бингамен (Ann Bingamen), помощник генерального прокурора по антитрестовским проблемам; Грегг Саймон (Gregg Simon), эксперт в области телекоммуникации в аппарате вице-президента; Рид Хандт, вскоре утвержденный в должности главы Федеральной комиссии по связи и некоторое число экспертов из Министерства торговли, Бюро Белого дома по науке и технологиям, а также Административно-бюджетного управления.
