Джозеф Стиглиц - Ревущие девяностые. Семена развала
Существование подобных компромиссов ставит под вопрос всю идею независимости — иными словами, деполитизации — центральных банков. По крайней мере, эти компромиссы предполагают необходимость создания некоторых механизмов, обеспечивающих, чтобы все релевантные голоса и предложения были услышаны. В Швеции, например, в Центральном банке есть представители труда.
Совет управляющих американской Федеральной резервной системой представляет любопытнейшее смешение: она независима и в то же время в ней доминируют финансовые рынки и бизнес, но голоса наемных работников или потребителей там не слышны. При этом ее устав обязывает не только поддерживать стабильность цен, но и содействовать росту и занятости. В уставе нет никаких указаний на то, как приходить к компромиссам, и длительное время приоритетное место в деятельности Совета явно занимала борьба с инфляцией. Однако ФРС чувствительна к мнению политических кругов. По словам прежнего председателя Совета Поля Волькера (Paul Volker), «Конгресс извлек нас из небытия, и он же в силах нас туда вернуть», и если Совет возглавлялся политически чутким председателем, а Конгресс и администрация президента готовы выступить за низкую процентную ставку, склонность к излишне «жесткой» кредитно-денежной политике можно обуздать.
В 1990-е годы эти «обуздывающие» сдерживания были отменены. Если Клинтон так заботился о создании рабочих мест и содействии росту, то, я полагаю, он был бы скорее готов нести умеренный риск инфляции, чем быть «ястребом» борьбы с инфляцией на Уолл-стрите. Но он попался на крючок заклинания «без комментариев» (относительно кредитно-денежной политики ФРС, пер.). И это получилось не только потому, что кредитно-денежная политика просто такая важная и сложная штука, что ее нужно предоставить независимой ФРС. Аргумент, побудивший нас не комментировать политику ФРС, заключался в том, что наши комментарии могли оказаться контрпродуктивными, т.е. могли привести как к повышению, так и к снижению учетной ставки. Прежде всего, мы опасались, что ФРС, чтобы утвердиться перед лицом критики в своей независимости, может поступить как раз наоборот, не взирая на свои оценочные суждения о состоянии экономики.
Но был и второй аргумент, выдвигаемый министерством финансов: любое высказывание любого члена администрации, комментирующее политику ФРС, может вызвать «смуту на рынках» и тем самым поднять процентные ставки.
Ирония заключалась в том, что именно те, кто был наиболее твердо убежден в действенности рыночного механизма в его способности наилучшим образом измерить фундаментальные показатели экономики, ожидали, что рынок может «встать на дыбы», если кто-либо сделает какое-либо заявление. Насколько велика могла бы быть «смута» на рынках от одного или двух высказываний кого-либо из администрации, вопрос спорный; в тех немногих случаях (как, например, в случае с Леном Панеттой, руководителем аппарата), когда кто-либо из администрации нарушал установленный порядок, не было получено никаких свидетельств в пользу такой возможности. Но ясно что, с одной стороны, чистым эффектом нашей сдержанности было обеспечение финансовым рынкам «свободы рук» и даже еще большего влияния на экономику. В конце концов, мы допустили рынки на ключевую роль не только в определении государственной фискальной политики (сделав сокращение дефицита первоприоритетной задачей) но и государственной кредитно-денежной политики. ФРС, прикрываясь своей хваленой независимостью, в значительной мере руководствовалась взглядами финансовых рынков; она придавала своей обеспокоенности инфляцией больший вес, чем тревоге по поводу возрастания безработицы, несмотря на свой мандат, который обязывал заниматься не только инфляцией, но и ростом безработицы.
Конгресс США тоже обеспечивал меньше сдержек, чем раньше, а когда республиканцы установили контроль над обеими палатами, была даже сделана попытка положить конец существовавшей в мандате не слишком определенной обязанности обеспечивать баланс между инфляцией, ростом и занятостью. В 1996 г. сенатор Конни Мак (Connie Mack), республиканец от Флориды, предложил законопроект, изменяющий устав ФРС таким образом, чтобы урезать ее мандат до обязанности обеспечивать только стабильность цен. Если бы эта попытка удалась, ФРС получила бы законную возможность исключить из всех своих соображений интересы миллионов трудящихся американцев. Президент Клинтон твердо выступил против предложения Мака, отклонение которого стало одной из невоспетых побед экономической политики его администрации. Президенту легко удалось задушить эту инициативу: от него потребовалось только намекнуть на свою готовность сделать это одной из главных тем своей избирательной компании. Республиканцы хорошо знали, как будет голосовать электорат.
Опасности выдачи кредитно-денежной политике мандата только на борьбу против инфляции отнюдь не являются чисто теоретическими. С 1994 г. борьба с инфляцией фактически составляет эксклюзивный мандат Европейского Центрального банка. Когда Европейский Союз (ЕС) планировал свою общую валюту — евро, его волновали скорее проблемы прошлого, чем будущего. В прошлом Европа терпимо относилась и к инфляции, и к крупным дефицитам государственного бюджета. Поэтому новый общеконтинентальный Центральный банк получил наказ сделать своей единственной заботой инфляцию. Для того, чтобы этот наказ дошел до всех„ каждая страна-участница ЕС получила строгие официальные нормативы — после 2000 г. бюджетный дефицит не должен был составлять более чем 3 процента, а к 2004 г. его предполагалось свести к нулю. В итоге у Центрального банка руки оказались связанными, когда в 2001 г. европейская экономика стала ослабевать. Не только Банк не снизил процентные ставки, но и отдельные правительства не смогли простимулировать свои экономики снижением налогов или увеличением расходов — резкий контраст с Соединенными Штатами Америки, где обе партии в принципе соглашались с необходимостью стимулирования, когда наша экономика одновременно с европейской стала сползать в свою собственную рецессию.
Интересно, что республиканцы, которые недавно начали выступать за снижение налогов, даже если это приводит к дефицитам, никогда не упоминают о том, что, если бы предложение их партии прошло, любая такая схема стала бы неконституционной.
В начале 1990-х годов они предложили поправку к конституции, предусматривавшую сбалансированный бюджет, согласно которой расходы автоматически устанавливались на уровне налоговых поступлений. Во время рецессии 2001 г., когда поступления резко упали вместе с падением курсов акций и доходов, администрация Буша была бы таким образом вынуждена либо сократить расходы либо повысить налоги. Моя предшественница в Совете экономических консультантов, Лаура Тайсон, возглавлявшая впоследствии Национальный экономический совет, считала отклонение поправки о сбалансированном бюджете одним из главных достижений администрации Клинтона. Мы упорно сражались на этом фронте, потому что экономические флуктуации всегда были и останутся частью капитализма; хотя, может быть, нам повезет, и мы избежим рецессии, но наши преемники могут ее и не избежать. Поэтому мы и отказались связывать им руки. (И это еще один пример благотворного влияния политики Клинтона на экономику, которое растянется на десятки будущих лет, даже если ее эффект не проявился в период правления самого Клинтона).
История девяностых годов не только ставит под вопрос способность ФРС управлять экономикой, она вызывает вопросы относительно институциональной репутации ФРС. Удалось ли нам обеспечить систему институциональных механизмов, обслуживающих интересы страны в целом? Не придаем ли слишком большой вес, слишком большое влияние некоторой отдельной области и некоторой подгруппе населения? Нет ли необходимости в более демократичной отчетности? Это очень жесткие вопросы, но каждая демократия должна быть готова встретиться с ними лицом к лицу и заниматься ими вновь и вновь. Наши институты служили нам хорошо во многих отношениях, но и они пошатнулись; поэтому нам следует отказаться от самодовольства.
Когда в период 1990-х годов речь касалась вопросов экономической политики, американцев убеждали, что эпоха идеологий, интересов и политики кончилась. Америка вступила в эру консенсуса, когда каждый может рациональным способом достичь согласия, в чем заключается «правильная» экономическая политика. Это были нелепые притязания, но зато блестящая стратегия для тех, чьи интересы концепция обслуживала. И она сработала в основном поразительно хорошо потому, что когда экономика шла на высоких оборотах, многие американцы легко ей поддались. К ним относились и те, кто считал себя представителями групп населения, чьи интересы систематически нарушались.
Ревущие девяностые ушли в прошлое. Наши финансовые лидеры оказались простыми смертными. Они делали ошибки. Некоторые из ошибок оказались удачными, и в результате мы получили здоровое оживление. Некоторые из наших ошибок не имели серьезных последствий: мы выдержали повышение процентной ставки в середине девяностых. Но некоторые ошибки стоили нам дорого, и издержки по ним придется оплачивать еще на протяжении многих лет.
